Home > Regering > Kabinet > Kabinetsformatie

Kabinetsformatie

Na elke Tweede Kamerverkiezing of na de val van een kabinet, begint het proces van de formatie van een nieuw kabinet. Doel van de kabinetsformatie is een kabinet te vormen dat enerzijds kan rekenen op steun van de meerderheid van de Tweede Kamer en anderzijds tot een gezamenlijk beleid kan komen. De Grondwet is vrij bescheiden wat betreft de kabinetsformatie. Slechts de artikelen 43 en 48 van de Grondwet spreken over de vorming van een kabinet: ministers en staatssecretarissen worden bij koninklijk besluit benoemd.

In is aan het Reglement van Orde van de Tweede Kamer een bepaling toegevoegd waaruit blijkt dat de Tweede Kamer een actievere rol bij de formatie wil spelen. Werden voordien de (in)formateurs door de Koning(in) benoemd, sinds 2012 beslist de Tweede Kamer wie dat zullen zijn. Opzet was de kabinetsformatie transparanter en democratischer te maken.

De vorige kabinetsformatie vond plaats na de Tweede Kamerverkiezingen in 2017.

Rol Tweede Kamer

Sinds de kabinetsformatie van 2012 ontvangt de Tweede Kamervoorzitter de dag na de verkiezingen de nieuwgekozen fractievoorzitters stuk voor stuk en polst hen over een aan te wijzen verkenner. Die verkenner krijgt dan als taak de mogelijke coalitiemogelijkheden te onderzoeken. Op de eerste dag dat de nieuwe gekozen Kamer bijeenkomt brengt de verkenner in de plenaire vergadering verslag uit. Dan kan ook een debat plaatsvinden over de verkiezingsuitslag en de in gang te zetten formatie.

Vervolgens wijst De Tweede Kamer een informateur aan met de opdracht een specifieke coalitie te onderzoeken. Deze brengt verslag uit aan de Tweede Kamer die beslist wat de volgende stappen zullen zijn. Opmerkelijk is wel dat de fracties vooral in de wandelgangen beslissen wat de volgende stappen zullen zijn. Dat wordt dan vervolgens in de plenaire vergadering afgehamerd. De Tweede Kamervoorzitter heeft in deze procedure de regie.

Opzet is dat de informateur de onderhandelingen begeleidt die uiteindelijk tot een regeerakkoord moeten leiden. Als dat rond is zal een formateur - de beoogd minister-president - de personele invulling van een kabinet voor zijn rekening nemen. De Koning zal de nieuwe bewindslieden uiteindelijk beëdigen waarna het kabinet zich zal presenteren in de Tweede Kamer met een regeringsverklaring.

De formatie stap voor stap

De daadwerkelijke kabinetsformatie is in vier fasen te onderscheiden:

  • coalitievorming: het onderzoek welke coalitie mogelijk is
  • programvorming: de onderhandelingen over een regeerakkoord
  • portefeuilleverdeling: welke partij levert welke bewindspersonen
  • personele invulling: wie worden de nieuwe bewindspersonen.

Er is niet altijd een duidelijke scheidslijn waar de ene fase in de formatie ophoudt en de andere begint. Hetzelfde geldt voor het werk van de informateur en de formateur.

Hoewel sinds 2012 het initiatief van de kabinetsformatie niet meer bij Koning(in) ligt maar bij de Tweede Kamer is er in het stappenplan niet zo veel veranderd. De aangewezen functionarissen zoals verkenners, en (in)formateurs rapporteren alleen niet meer aan de Koning(in) maar aan de Tweede Kamer.

Coalitievorming

Zowel in 2012 als in 2017 wees de Kamervoorzitter eerst een verkenner aan. Dat was in beide gevallen was dat een politicus van de grootste partij in de Tweede Kamewr. De verkenner consulteert de fractievoorzitters, bekijkt welke coalitiemogelijkheden er zijn en constateert vervolgens welke coalitie het meest voor de hand ligt en de meeste kans van slagen heeft. Dat rapporteert de verkenner aan de Tweede kamer die dan een informateur aanwijst. Voor 2012 was dat meestal de de taak van de eerste informateur die door de koningin - de Tweede Kamer had het initiatief al naar zich toegetrokken bij de inhuldiging van koning Willem-Alexander - werd benoemd.

Na deze verkennende fase krijgt de informateur - soms ook meer dan één informateur - de opdracht de vorming van een specifieke coalitie te onderzoeken. Slaagt de informateur hier niet in, dan keert hij/zij terug naar de Tweede Kamer. De Tweede Kamer geeft vervolgens deze, of wellicht een andere informateur, een nieuwe opdracht voor een te onderzoeken coalitie. In theorie kan ook direct een formateur worden benoemd, maar dat is voor het laatst in 1977 gebeurd.

Meerderheids- of minderheidskabinet

Er zijn verschillende soorten kabinetten mogelijk. De voorkeur gaat uit naar een kabinet waarvan de partijen een meerderheid van de zetels in de Tweede Kamer hebben. Maar een minderheidskabinet is ook mogelijk - als de coalitie zeker weet dat het de steun van de andere partijen heeft en niet bij de eerste besluiten al naar huis gestuurd wordt.

Programvorming en regeerakkoord

Nadat duidelijk is geworden dat een bepaalde coalitie mogelijk is, breekt een nieuwe fase in de kabinetsformatie aan waarvoor één of meer nieuwe informateurs benoemd kunnen worden. In de tegenwoordig gebruikelijke praktijk van vorming van een parlementair kabinet moeten de beoogde coalitiefracties uiteindelijk instemmen met de hoofdlijnen van het door een nieuw kabinet te voeren beleid.

Deze hoofdlijnen worden vastgelegd in een regeerakkoord. Een belangrijke taak van een informateur is dan ook het opstellen van een regeerakkoord. Dit gebeurt door onderhandelingen met en tussen de deelnemende partners over controversiële punten.

Portefeuilleverdeling

Een belangrijk punt bij de kabinetsformatie is de portefeuilleverdeling: welke partij levert een minister of staatssecretaris voor welke portefeuille. Punt daarbij is dat natuurlijk elke coalitiepartner zo veel mogelijk ministers op zo veel mogelijk belangrijk geachte ministeries wil hebben. In het verleden zijn hier wel eens vergevorderde formaties op afgesprongen.

De portefeuilleverdeling is dan ook onderdeel van de onderhandelingen en vindt plaats onder leiding van de (in)formateur. Door met de verdeling te schuiven, is het mogelijk coalitiepartners tegemoet te komen. Eventueel kan ook een extra ministerspost, bijvoorbeeld een minister zonder portefeuille, bij de onderhandelingen worden gecreëerd.

De aanstaande premier, die meestal ook de rol van formateur vervult, zal in het algemeen worden geleverd door de grootste coalitiepartij in de Tweede Kamer. Vanwege de vergaande invloed op de besluitvorming (met name bij de verdeling van budgetten) en het overzicht van de overheidsfinanciën is Financiën vervolgens de belangrijkste te verdelen ministerspost.

Bij de verdere verdeling van de ministersposten tijdens de kabinetsformatie speelt onder andere de machtsverdeling in de financieel-economische vierhoek, een overleg tussen de belangrijkste ministeries op financieel- en sociaal-economisch gebied, een grote rol. Ministers die hier deel van uitmaken, hebben meer invloed op en informatie over financieel- en sociaal-economische aangelegenheden dan andere ministers.

Het ministerschap van Buitenlandse Zaken is gewild in verband met het daaraan verbonden prestige. Binnenlandse Zaken was - zeker in de 19e eeuw - een belangrijk ministerie. Maar door afsplitsing van taken naar nieuwe ministeries werd de rol van het ministerie steeds kleiner.

Uiteraard wegen ook de mogelijkheden voor partijpolitieke profileringspunten dan wel afbreukrisico's op bepaalde ministeries mee, evenals persoonlijke voorkeuren of capaciteiten van kandidaat-bewindslieden. Om partijpolitiek evenwicht op belangrijke ministeries te creëren, krijgen ministers van de ene partij op zo'n departement vaak gezelschap van een staatssecretaris van een andere partij.

Personele invulling

De personele invulling van de ministersposten en staatssecretariaten gebeurt tenslotte onder leiding van de formateur. Hoewel het hier als aparte fase wordt besproken maakt ook de personele invulling deel uit van het onderhandelingsproces en kan deze niet los worden gezien van de onderhandelingen over de portefeuilleverdeling. Soms komt het voor dat partijen bepaalde kandidaten van andere partijen blokkeren. Ministers kunnen ook hun veto uitspreken over een kandidaat-staatssecretaris op hun ministerie. Ook in deze laatste fase kan het formatieproces nog stuklopen.

De formateur ontvangt de kandidaatbewindslieden en de nieuwe bewindslieden worden gescreend. Onderzocht wordt op er 'enig beletsel is in het heden of verleden om de functie te aanvaarden.

Als de kabinetsformatie rond is, wordt ontslag verleend aan de ministers die niet terugkeren en ontslag geweigerd aan de ministers die blijven zitten. De nieuwe ministers (en staatssecretarissen) gaan naar de Koning om beëdigd te worden. Dan vindt ook de bekende fotosessie plaats op het bordes van Huis Ten Bosch.

Tijdens de eerste ministersvergadering, het constituerend beraad, wordt officieel bepaald wie verantwoordelijk is waarvoor. De regeringsverklaring wordt opgesteld, gebaseerd op het regeerakkoord.

Verantwoording

Sinds 2012 leggen de (in)formateurs in de Tweede Kamer verantwoording af voor hun aandeel in de kabinetsformatie. De minister-president leest tijdens de vergadering van de Tweede Kamer de regeringsverklaring voor en doet daarbij verslag over zijn/haar aandeel in de formatie.

Voor 2012

Voordat de Tweede Kamer actief betrokken was bij de formatie werd het wel als een gemis gezien dat de informateur, de niet geslaagde formateur en de formateur die zelf buiten het kabinet blijft niet ter verantwoording kon worden geroepen. Toch kon de Kamer wel tijdens de formatieperiode verslag vragen van de informateur(s). Zo hebben tijdens de kabinetsformatie in 1998 de informateurs de voortgang van de formatie enkele malen summier toegelicht in de Tweede Kamer.

Overzicht

In de periode 1945 tot en met 2017 zijn er zo'n 30 formaties geweest. Een formatie vindt in de regel elke vier jaar plaats, maar soms worden er nieuwe verkiezingen uitgeschreven na een val van een kabinet. Dit was bijvoorbeeld het geval in 1982 na de val van het kabinet-Van Agt II.

Wetenswaardigheden

Kabinetsformaties kunnen heel verschillend verlopen. Naast het staatshoofd (vroeger) en de voorzitter van de Tweede Kamer (sinds 2012) kunnen informateurs, formateurs en verkenners een rol spelen in het proces. Het vormen van een kabinet kost gemiddeld zo'n 90 dagen. De kortste - in 1948 - duurde 31 dagen, maar in 1977 duurde het 208 dagen voordat er een kabinet was. De formatie in 2017 duurt zelfs nog langer: 225 dagen.


Meer over