Integriteitsregels voor Kamerleden en bewindslieden

Er is in de Nederlandse politiek regelmatig aandacht voor de integriteit van Kamerleden en bewindslieden. Vaak gaat het hierbij om (vermeende) vermenging van politieke en zakelijke belangen, maar ook schending van geheimhouding, het in aanraking komen met justitie of een opgerakeld verleden.

De aandacht voor integriteit is niet alleen een gevolg van spraakmakende kwesties. Ook de evaluatierapporten van De Group of States against Corruption (GRECO) van de Raad van Europa was een aanleiding voor de Eerste en de Tweede Kamers om de eigen integriteitsregels nader tegen het licht te houden.

De huidige integriteitsregels voor de Eerste en Tweede Kamer en voor bewindslieden zijn in de grote lijnen gelijk aan elkaar. Zij hebben namelijk veelal dezelfde wettelijke grondslag. Het verschil is vooral dat de regels specifiek zijn uitgewerkt voor de betreffende Kamer, met handvatten die moeten helpen bij het interpreteren van de regels. Deze grondslagen zijn ook van toepassing op bewindspersonen. Echter gelden hiervoor ook nog enkele aanvullende regels. Zo mogen bewindslieden geen nevenfuncties hebben.

Met name in de Eerste Kamer zijn regels met betrekking tot belangenverstrengeling van groot belang. Lidmaatschap van de Eerste Kamer betreft immers een deeltijdfunctie. Omdat het Reglement van Orde hiertoe niet voldoende verstrekkend was, is op 21 mei 2019 een voorstel voor een nieuwe gedragscode aangenomen. Deze is per 11 juni 2019 in werking getreden.

Inhoudsopgave van deze pagina:


1.

Wettelijke bepalingen

Buiten de afzonderlijke regels of voorschriften om voor Eerste en Tweede Kamerleden en voor ministers zijn er ook een aantal wettelijke bepalingen in het kader van integriteit. Het gaat hier in het bijzonder om Artikel 57 van de grondwet, de Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement en om de Wet beëdiging ministers en leden Staten-Generaal.

Incompatibiliteit

Een belangrijk onderdeel van de integriteitsregels is toegespitst op onverenigbare functies. Hierover is in Artikel 57 van de Grondwet en in de Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement vastgelegd welke functies niet verenigbaar zijn met lidmaatschap van de beide kamers of met het ministerschap. De gedachte hierachter komt in wezen neer op de scheiding der machten. Wanneer een kamerlid bijvoorbeeld ook een ambtenaar is bij een ander overheidsorgaan, is het niet mogelijk de onafhankelijkheid te waarborgen. Om deze reden is een duidelijke scheiding tussen regering en de beide kamers vereist.

Indien iemand die een dergelijk incompatibel ambt bekleedt tot lid van de Eerste Kamer wordt verkozen, wordt diegene van rechtswege op non-actief gesteld. Verkiezing tot lid van de Tweede Kamer heeft eervol ontslag uit het betreffende ambt tot gevolg. Een overzicht van de betreffende functies is te vinden in beide wetten.

 
Letterlijke tekst artikel 57 van de Grondwet
  • 1. 
    Niemand kan lid van beide Kamers zijn.
  • 2. 
    Een lid van de Staten-Generaal kan niet tevens zijn minister, staatssecretaris, lid van de Raad van State, lid van de Algemene Rekenkamer, Nationale ombudsman of substituut-ombudsman, of lid van of procureur-generaal of advocaat-generaal bij de Hoge Raad.
  • 3. 
    Niettemin kan een minister of staatssecretaris, die zijn ambt ter beschikking heeft gesteld, dit ambt verenigen met het lidmaatschap van de Staten-Generaal, totdat omtrent die beschikbaarstelling is beslist.
  • 4. 
    De wet kan ten aanzien van andere openbare betrekkingen bepalen dat zij niet gelijktijdig met het lidmaatschap van de Staten-Generaal of van één der Kamers kunnen worden uitgeoefend.

Artikel 1 van de Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement bevat een uitbreiding op Artikel 57 van de Grondwet.

 
Letterlijke tekst Artikel 1 van de Wet Incompatibiliteiten
  • 1. 
    Een lid van de Staten-Generaal kan niet tevens zijn:
  • a. 
    Nationale ombudsman of substituut-ombudsman;
  • b. 
    plaatsvervangend procureur-generaal bij de Hoge Raad.
  • 2. 
    De volgende ambten kunnen niet gelijktijdig worden uitgeoefend met het lidmaatschap van de Staten-Generaal:
  • a. 
    commissaris van de Koning;
  • b. 
    militair ambtenaar in werkelijke dienst;
  • c. 
    ambtenaar bij de Raad van State, de Algemene Rekenkamer of het bureau van de Nationale ombudsman;
  • d. 
    ambtenaar bij een ministerie, alsmede de daaronder ressorterende instellingen, diensten en bedrijven;
  • e. 
    lid van de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen of de Sociale verzekeringsbank, genoemd in de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen;
  • f. 
    lid van de commissie van toezicht, bedoeld in artikel 97 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017;
  • g. 
    Rijksvertegenwoordiger voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
  • h. 
    lid van de afdeling klachtbehandeling van de commissie van toezicht, bedoeld in artikel 97, tweede lid, onder b, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017;- i. leden van de toetsingscommissie inzet bevoegdheden, bedoeld in artikel 32 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017.
  • 3. 
    Onder ambtenaar, bedoeld in het tweede lid, onder c en d, wordt mede verstaan degene die op arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht werkzaam is.
  • 4. 
    Een lid van de Staten-Generaal kan niet tevens zijn dienstplichtige in werkelijke dienst of tewerkgestelde erkend gewetensbezwaarde.

Eed of verklaring

Een andere wettelijke grondslag die voor zowel ministers als voor leden van de Eerste en Tweede kamer geldt is de Wet beëdiging ministers en leden Staten-Generaal. Bij aanvaarding van hun ambt zweren of beloven zij in een eed of belofte trouw aan de Grondwet en een 'getrouwe invulling van hun ambt'. Tevens zweren of beloven ze dat zij zich niet hebben en zullen laten omkopen.

 
Letterlijke tekst eed of verklaring

Artikel 1

"Ik zweer (verklaar) dat ik, om tot minister (staatssecretaris) te worden benoemd, rechtstreeks noch middellijk, onder welke naam of welk voorwendsel ook, enige gift of gunst heb gegeven of beloofd.

Ik zweer (verklaar en beloof) dat ik, om iets in dit ambt te doen of te laten, rechtstreeks noch middellijk enig geschenk of enige belofte heb aangenomen of zal aannemen.

Ik zweer (beloof) trouw aan de Koning, aan het Statuut voor het Koninkrijk en aan de Grondwet.

Ik zweer (beloof) dat ik de plichten die mijn ambt mij oplegt getrouw zal vervullen.

Zo waarlijk helpe mij God almachtig!"

(Dat verklaar en beloof ik!").

Artikel 2

"Ik zweer (verklaar) dat ik, om tot lid van de Staten-Generaal te worden benoemd, rechtstreeks noch middellijk, onder welke naam of welk voorwendsel ook, enige gift of gunst heb gegeven of beloofd.

Ik zweer (verklaar en beloof), dat ik, om iets in dit ambt te doen of te laten, rechtstreeks noch middellijk enig geschenk of enige belofte heb aangenomen of zal aannemen.

Ik zweer (beloof) trouw aan de Koning, aan het Statuut voor het Koninkrijk en aan de Grondwet.

Ik zweer (beloof) dat ik de plichten die mijn ambt mij oplegt getrouw zal vervullen.

Zo waarlijk helpe mij God almachtig!"

(Dat verklaar en beloof ik!").

Handelingen in strijd met de verplichtingen van de eden of verklaringen, of handeling die in strijd zijn met wat van een lid (in de uitoefening van zijn ambt) mag worden verwacht zijn strafrechtelijk vervolgbaar als ambtmisdrijven of als ambtsovertredingen. Alleen de regering en de Tweede Kamer kunnen opdracht geven iemand te vervolgen. De Tweede Kamer kan pas tot vervolging overgaan na een schriftelijk verzoek van ten minste vijf leden. Kamerleden verdacht van ambtsmisdrijven komen in eerste instantie terecht voor de Hoge Raad.

2.

De Tweede Kamer

Naar aanleiding van een aantal aanbevelingen van de werkgroep Integriteit van de leden van de Tweede Kamer is er in 2014 buiten het Reglement van Orde om een overzicht opgesteld waarin alle bestaande integriteitsregels zijn verzameld. Dit overzicht heeft geen eigen juridische basis, maar er wordt wel naar de onderliggende wettelijke grondslagen verwezen.

De integriteitsregels komen in belangrijke mate overeen met die van de Eerste Kamer, maar zijn concreet uitgewerkt voor de Tweede Kamer en bieden in de toelichting specifieke handvatten voor het interpreteren ervan. Allereerst is er in het overzicht van integriteitsregels aandacht voor de eed of gelofte zoals hierboven is beschreven.

Omgaan met belangen

Om (de schijn van) belangenverstrengeling tegen te gaan dienen Tweede Kamerleden opgave te doen van ondergenoemde zaken. Dit heeft haar grondslag in zowel artikel 5 van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer en het Reglement van Orde van de Tweede Kamer. Er dient opgave gedaan te worden van de volgende belangen:

  • nevenactiviteiten en -inkomsten
  • buitenlandse reizen waarvan de vervoers- en verblijfskosten geheel of gedeeltelijk door derden zijn betaald
  • geschenken en voordelen duurder dan 50 euro
  • belangen die redelijkerwijs als relevant kunnen worden beschouwd

Voor deze zaken zijn aparte registers opgesteld die voor iedereen zijn in te zien. Elke zes maanden worden Kamerleden gewezen op de registers en op de mogelijkheid om onjuistheden te corrigeren. Zowel de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer als het Reglement van Orde bevatten geen sanctie voor het geval dat er geen opgave is gedaan.

Op aanbeveling van de werkgroep Integriteit is artikel 150a van het Reglement van Orde, het artikel over de registers, aangevuld met "belangen die redelijkerwijs als relevant kunnen worden beschouwd". Dit om ook de niet enkel financiële belangen te ondervangen. Voorbeelden die genoemd worden zijn:

  • eerdere functies, zodat kritisch kan worden gevolgd of iemand zich niet gedraagt als belangenbehartiger voor die beroepsgroep
  • een terugkeergarantie of bijzondere regelingen met betrekking tot werkzaamheden na de beëindiging van het Kamerlidmaatschap
  • een meerderheidsbelang in een vennootschap

Ook specifieke omstandigheden die partners of familieleden van Kamerleden betreffen kunnen relevant zijn in de beoordeling van het handelen als Kamerlid. In verband met het recht op privacy is dit meer een richtlijn dan een echte regel.

Vertrouwelijke informatie

Voor de Tweede Kamer zijn in het Reglement van Orde ook een aantal regels opgenomen over het omgaan met vertrouwelijke informatie. Zo geldt er een geheimhoudingsplicht voor gedachtewisselingen in besloten plenaire- of commissievergaderingen (met uitzondering van dat wat in het verslag komt te staan). Ook geldt er een geheimhoudingsplicht voor de inhoud van vertrouwelijke documenten. Wanneer een Kamerlid de geheimhoudingsplicht schendt, kan een lid worden uitgesloten van de vergadering of commissie voor maximaal een maand.

Vertrouwelijke documenten worden in eerste instantie centraal geregistreerd. Hierna kunnen ze op een daarvoor aangewezen locatie ingezien worden voor wie daartoe gerechtigd is. De Dienst Informatie en Archief is verantwoordelijk voor het beheren van deze documenten.

Gedragingen tijdens debatten

Tot slot staan er in het Reglement van Orde regels met betrekking tot zogenaamde onheuse gedragingen tijdens debatten. Voorbeelden hiervan zijn het te veel afwijken van het onderwerp van de beraadslaging, het gebruik van beledigende uitdrukkingen, het verstoren van de orde, het instemming betuigen met dan wel aansporen tot onwettige handelingen, en het niet in acht nemen van geheimhouding of vertrouwelijkheid.

Nadat een spreker zich onheus heeft gedragen zal deze in eerste instantie enkel worden vermaand door de Kamervoorzitter. Bij aanhoudend onheus gedrag is uitsluiting van de vergadering mogelijk.

3.

De Eerste Kamer

De integriteitsregels van de Eerste Kamer waren tot voor kort enkel vastgelegd in het Reglement van Orde van de Eerste Kamer. Deze regels waren in vergelijking met die van de Tweede Kamer vrij summier en zonder enige toelichting. De Eerste Kamerfracties hadden in veel gevallen een eigen set regels opgesteld.

Naar aanleiding van een nieuw GRECO-rapport uit 2018 over de integriteit van Nederland bleek er toch behoefte aan een overkoepelende set gedragsregels. Na voorbereidend werk van de Tijdelijke commissie voor gedragscode integriteit is er op 11 juni 2019 een nieuwe Gedragscode in werking getreden.

Omgaan met belangen

Aanvullend op de hierboven beschreven incompatibiliteitsregels, zijn er in de Gedragscode regels toegevoegd die belangenverstrengeling verder moeten voorkomen. Het gaat hierbij vooral om het hebben van banen waarbij de schijn van niet-onhafhankelijkheid gewekt kan worden. In het bijzonder wordt er stilgestaan bij advieswerkzaamheden. Hierbij is vooral van belang dat een lid zijn onafhankelijkheid als controleur van de regering niet op het spel zet.

De grote nadruk op omgaan met belangen heeft er mee te maken dat leden naast het Kamerlidmaatschap veelal elders een (hoofd)functie hebben. Omdat het per geval verschilt wat wel of niet acceptabel is, wordt in dit kader gewerkt met begrippen als 'redelijkheid' en 'billijkheid'. Alle functies buiten het lidmaatschap van de Kamer moeten openbaar gemaakt worden door deze op te geven bij de Griffier van de Eerste Kamer. Deze publiceert de nevenfuncties op de website bij de biografieën van de leden.

Ook voor giften en geschenken met een hogere waarde dan 50 euro is er een register. Deze geschenken moeten binnen één week door de leden zelf opgegeven worden. Dit geldt ook voor buitenlandse reizen op rekening van derden. Het Reglement van Orde noch de Wet vergoeding leden Eerste Kamer bevatten sancties voor het geval dat geen (of onjuiste) opgave is gedaan.

Een aanvullende regel is opgesteld over contacten met derden (met name lobbyisten). Leden moeten waken voor oneigenlijke beïnvloeding. Voor dergelijke contacten is geen register opgesteld, maar Kamerleden moeten desgevraagd openheid van zaken kunnen geven over welke contacten zij met derden hebben gehad met betrekking tot bepaalde dossiers.

Vertrouwelijke informatie

Verder is er in de gedragscode een aantal regels gewijd aan de geheimhouding van vertrouwelijke informatie. Zo is er een geheimhoudingsplicht voor gedachtewisselingen in besloten plenaire- of commissievergaderingen (met uitzondering van hetgeen er in het verslag wordt genoemd). Ook geldt er een geheimhoudingsplicht voor de inhoud vertrouwelijke documenten. Het schenden van de geheimhouding kan resulteren in de uitsluiting van maximaal een maand van een vergadering of commissie of in geval van vertrouwelijke stukken een uitsluiting van de kennisneming van de stukken zolang de betreffende zitting duurt.

Naleving van integriteit

De Huishoudelijke Commissie van de Eerste Kamer (gevormd door de Kamervoorzitter en de Ondervoorzitters) is aangewezen om toe te zien op de naleving van de Gedragscode. Ook geven zij oordelen over de interpretatie van de Gedragscode. De Commissie kan, eventueel op verzoek van een of meer leden, beoordelen of een Kamerlid wel of niet volgens de Gedragscode heeft gehandeld. Hierop zullen zij een aanbeveling doen. Tevens is er een vertrouwenspersoon ingesteld die individuele leden en fracties advies kan geven over integriteitskwesties. Deze vertrouwenspersoon betreft géén lid van de Eerste Kamer.

4.

Bewindslieden

Ook voor bewindslieden geldt dat zij voordat ze aantreden een eed of verklaring moeten afleggen. Buiten de wettelijke regels om dienen bewindspersonen zich te houden aan het Handboek Bewindspersonen. Hierin is onder meer nadrukkelijk opgenomen dat ministers en staatssecretarissen geen betaalde en onbetaalde nevenfuncties mogen hebben.

Omgaan met belangen

Buiten het verbod op nevenfuncties besteed het Handboek in het kader belangenverstrengeling vooral aandacht aan giften en geschenken. Geschenken die bewindspersonen in functie ontvangen of die de partner van de bewindspersoon als zodanig van derden ontvangt, worden gekenmerkt als regeringsgeschenken. Al deze geschenken worden geregistreerd door het bureau Protocol van het ministerie. Ook geschenken die persoonlijk worden overhandigd of aan het huisadres worden afgeleverd dienen te worden overhandigd aan bureau Protocol ter registratie.

Geschenken met een waarde tot 50 euro die direct aan de bewindspersoon worden overhandigd, hoeven niet te worden geregistreerd. Geschenken in de vorm van diensten, geld en geschenken waarbij het duidelijk is dat er een politieke gunst, een contract of dienstverlening tegenover staat mogen niet worden aanvaard. Het is aan de bewindspersoon zelf om (eventueel in overleg met de ambtelijke leiding) een afweging te maken of een geschenk kan worden geaccepteerd.

Vertrouwelijke informatie

Ook voor bewindslieden zijn er regels opgesteld over de omgang met vertrouwelijke informatie. Voor bewindslieden die deelnemen aan de vergaderingen van de ministerraad (of van de onderraden) is het niet toegestaan om standpunten van de andere deelnemers naar buiten te brengen. De reden hiervoor is dat het openbaar maken van individuele standpunten afbreuk doet aan de eenheid van de ministerraad. Alle deelnemers moeten bovendien kunnen vertrouwen op de volledige vertrouwelijkheid van het overleg.

Documenten die in de ministerraad worden besproken hebben een vertrouwelijk karakter totdat het betreffende stuk naar de Tweede en/of de Eerste Kamer verstuurd is, of op een andere wijze openbaar wordt gemaakt. Ook zijn er documenten die op basis van de inhoud gerubriceerd zijn als staatsgeheim. Voor de omgang met deze informatie is een apart voorschift.