Toekomst tweekamerstelsel

Nederland heeft een tweekamerstelsel: naast de volksvertegenwoordiging in de Tweede Kamer is er de indirect gekozen Eerste Kamer. Wetsvoorstellen die door de Tweede Kamer zijn aangenomen, worden in de Eerste Kamer (nogmaals) behandeld. De Eerste Kamer geeft ten slotte nogmaals een (politiek) oordeel, waarbij zij wel in het bijzonder let op zaken als uitvoerbaarheid, grondwettelijkheid en noodzaak van de wetgeving. Ook de vraag in hoeverre die zaken moeten worden meegewogen, staan overigens vaak ter discussie.

Met enige regelmaat komt het nut van een tweekamerstelsel aan de orde. Tegenstanders vinden dat de Eerste Kamer als een een instelling die niet rechtstreeks door de bevolking wordt gekozen te veel politieke macht heeft, omdat zij als laatste beslist over een wetsvoorstel. Voorstanders wijzen op het nut van een extra reflectie op de juridische aspecten van wetgeving.

Gevolg van de overgang naar een eenkamerstelsel zou zijn dat er slechts één rechtstreeks door de kiesgerechtigden gekozen parlement resteert. Dat zou het einde van een chambre de reflexion (Kamer van 'reflectie') betekenen, zoals de Eerste Kamer ook wel wordt genoemd. Daarvoor is een Grondwetswijziging noodzakelijk. Er zijn geen voorstellen tot wijziging van de Grondwet in die geest in behandeling. Wel heeft het kabinet-Rutte II de staatscommissie parlementaire stelsel ingesteld met de taak advies uit te brengen het parlementaire stelsel toekomstbestendig te maken.

Huidige situatie

Tweede en Eerste Kamer hebben beide functies op het gebied van wetgeving en op het gebied van controle op het kabinet. Omdat de Tweede Kamer rechtstreeks gekozen is door de bevolking en de Eerste Kamer niet (de Eerste Kamer wordt door de Provinciale Staten gekozen) stelt de Eerste Kamer zich - als regel - terughoudend op.

Dat Eerste Kamerleden deeltijdpolitici zijn die naast hun Kamerlidmaatschap ook vaak een baan hebben speelt daarbij zeker ook een rol. Zo maakt de Eerste Kamer amper gebruik van de controlerechten die het bezit - zoals het stellen van vragen, het interpellatierecht en het recht van enquête. Dat de Eerste Kamer zich bij wetgeving 'politiek' terughoudend opstelt, is minder duidelijk. Verwerpingen van wetsvoorstellen komen echter niet zo vaak voor, wat op een zekere terughoudendheid kan duiden.

De Tweede Kamer heeft op gebied van wetgeving ook meer rechten dan de Eerste Kamer. De Tweede Kamer beschikt namelijk over het recht van initiatief en het recht van amendement. De Eerste Kamer heeft deze rechten niet en dient een voorstel te overwegen 'zoals het er ligt'. Formeel heeft de Eerste Kamer dus alleen het recht om een voorstel aan te nemen of te verwerpen. De reden daarvoor is gelegen in het feit dat voorstellen anders het gevaar lopen tussen beide Kamers heen en weer gestuurd te worden, omdat de ene Kamer het amendement van de ander weer ongedaan maakt.

Toch heeft de Eerste Kamer behalve verwerping wel een aantal mogelijkheden om invloed op de wetgeving uit te oefenen. In de eerste plaats is de dreiging van verwerping voor de regering soms reden om het voorstel weer in te trekken. In de tweede plaats kan de Kamer met de regering overleggen over de uitleg die aan teksten moet worden gegeven en/of over de uitvoering daarvan. Dat overleg maakt deel uit van de wetgevingsgeschiedenis en is daardoor mede bepalend voor wat een wet precies inhoudt. Een derde mogelijkheid is verder het aandringen op een novelle. Dat houdt in dat de regering een wetsvoorstel indient tot wijziging van een wetsvoorstel.

Bezwaren huidige systeem

De bezwaren van het huidige systeem richten zich vooral tegen het bestaan van de Eerste Kamer

  • de invloed van een niet rechtstreeks gekozen Eerste Kamer is te groot ten opzichte van haar democratische legitimatie
  • de Eerste Kamer beperkt zich niet tot chambre de réflection maar speelt ook een duidelijk politieke rol
  • de Eerste Kamer werkt vertragend doordat een wet na de Tweede Kamer opnieuw in de Eerste Kamer moet worden behandeld.

Voordelen huidige systeem

  • de Eerste Kamer kijkt nog een keer goed naar de juridisch-technische aspecten van wetgeving; tijdens de (politieke) behandeling met verschillende (tegenstrijdige) amendementen in de Tweede Kamer kunnen die over het hoofd zijn gezien of juist zijn ontstaan.
  • in de Tweede Kamer willen belangen nog wel eens wijken voor politieke en coalitiebelangen; de Eerste Kamer - niet gebonden aan een regeerakkoord - kan dat opnieuw toetsen
  • de Eerste Kamerleden - deeltijdpolitici met een baan - staan midden in de maatschappij en hebben op die manier een betere kijk op wat er haalbaar is dan Tweede Kamerleden.

Historische ontwikkeling

Het tweekamersysteem zoals we dat nu kennen werd ingevoerd in 1815 bij de vereniging van de Zuidelijke (België) en Noordelijke Nederlanden. De Eerste Kamer was met name een initiatief van de Belgen om de in de Zuidelijk Nederlanden nog ruim aanwezige adel een rol bij net wetgevingsproces te laten spelen. De leden van de Eerste Kamer werden benoemd door de Koning, de leden van de Tweede Kamer werden gekozen door de Provinciale Staten.

Na de afscheiding van België in 1831 bleef de Eerste Kamer bestaan. Ook bij de Grondwetsherziening van 1848 bleek het tweekamerstelsel in tact, waarbij de Tweede Kamer nu rechtstreeks door de kiesgerechtigden werd gekozen en de Eerste Kamer door de Provinciale Staten. In 1848 werden ook de rechten en plichten van Eerste en Tweede Kamer vastgelegd zoals we die nu kennen.

Sinds 1848 is dat systeem zo gebleven. Wel stond het tweekamerstelsel regelmatig ter discussie, waarbij met name de opheffing van de Eerste Kamer genoemd werd, werden ideeën tot verandering geopperd, bogen (staats-)commissies zich over het stelsel en kwamen met suggesties, maar alles bleef zoals het was.

Zo stond het voortbestaan van de Eerste Kamer in de aanloop van de Grondwetsherziening van 1983 wel ter discussie, maar dat leidde uiteindelijk niet tot concrete voorstellen. Een motie van het PvdA-Tweede Kamerlid Klaas de Vries de Eerste Kamer op te heffen werd verworpen. Wel werd met ingang van 1983 de gehele Eerste Kamer voor vier jaar in zijn geheel gekozen. Daarvoor werden was de zittingstermijn zes jaar en werden om de drie jaar verkiezingen voor de helft van de Kamerleden gehouden.

Terugzendrecht

Afgezien van het opheffen van de Eerste Kamer is het terugzendrecht een regelmatig genoemde wijziging in het stelsel. De Eerste Kamer krijgt in dat geval het recht wetsvoorstellen waar zij niet (geheel) mee akkoord is terug te sturen voor een tweede lezing in de Tweede Kamer. Als het wetsvoorstel na tweede lezing in de Tweede Kamer in een dergelijke nieuwe systematiek niet meer door de Eerste Kamer zou hoeven, zou het vetorecht van de Eerste Kamer hiermee komen te vervallen.

Nadeel van het terugzendrecht is dat de Eerste Kamer hiermee een verkapt recht van amendement zou krijgen. Nu heeft de Eerste Kamer geen amendementsrecht, hoewel de nu soms toegepaste praktijk met novelles in feite een vergelijkbaar effect heeft.


Meer over

Zie ook