Novelle

Een novelle is een wetsvoorstel tot wijziging van een wetsvoorstel dat nog aanhangig is bij de Eerste Kamer. Een novelle wordt door de regering ingediend als tijdens de behandeling van een wetsvoorstel in de Eerste Kamer blijkt dat er een fout in dat voorstel zit. Daarnaast kan via een novelle tegemoet worden gekomen aan bezwaren van de Eerste Kamer tegen een bepaald onderdeel van het wetsvoorstel. De Eerste Kamer stelt de regering dan voor de keuze: wij verwerpen het wetsvoorstel, tenzij het alsnog wordt gewijzigd.

Aangezien de Eerste Kamer niet het recht van amendement heeft, kan een wijziging in een wetsvoorstel alleen via nieuw wetsvoorstel (de novelle) tot stand komen. De novelle volgt de normale gang van het wetsvoorstel, en wordt - als het door de Tweede Kamer is aangenomen - tegelijkertijd met het oorspronkelijke wetsvoorstel door de Eerste Kamer afgehandeld.

Inhoudsopgave van deze pagina:


1.

Juridische basis

Over de rechtmatigheid van het indienen van een novelle bestaat enige discussie. Indien de regering namelijk tegemoet komt aan een verzoek van de Eerste Kamer om een novelle in te dienen, wordt die Kamer feitelijk het recht van amendement gegeven (er is ook wel sprake van een verkapt amendementsrecht). Formeel heeft de Eerste Kamer alleen het recht om te oordelen over een wetsvoorstel zoals dat na behandeling in de Tweede Kamer luidt.

Aangezien het echter de regering is, die uiteindelijk bepaalt of er wel of geen novelle wordt ingediend, wordt aan dit bezwaar niet zo veel waarde gehecht. De Raad van State heeft in 1974 in een advies uitgesproken dat het indienen van een novelle is toegestaan, mits dat niet te vaak gebeurt.

2.

Voor- en nadelen

De novelle-procedure heeft als voordeel dat op vrij eenvoudige wijze een fout in een nog niet aangenomen wetsvoorstel kan worden hersteld. Daardoor hoeft niet de gehele behandeling opnieuw te geschieden.

Als via een novelle echter inhoudelijke wijzigingen worden aangebracht op een wetsvoorstel dat al door de Tweede Kamer was aangenomen, dan zijn er meer bezwaren. Op die wijze worden zowel de regering als de Tweede Kamer onder druk gezet.

Formeel kan de regering besluiten geen novelle in te dienen, en de Tweede Kamer kan de novelle afwijzen, maar dan bestaat het gevaar dat het oorspronkelijke wetsvoorstel alsnog door de Eerste Kamer wordt verworpen. Zowel de regering als de Tweede Kamer worden zo dus onder druk gezet. Op die wijze wordt het politieke primaat van de Tweede Kamer ondergraven.

Praktisch gesproken is verwerping, intrekking of een novelle overigens 'lood-om-oud-ijzer'. Ook als de Eerste Kamer een wetsvoorstel verwerpt of de regering zich genoodzaakt ziet het wetsvoorstel in te trekken, wordt later vaak een nieuw gewijzigd wetsvoorstel ingediend. En op die wijze wordt dan alsnog tegemoet gekomen aan de bezwaren van de Eerste Kamer.

Bij de behandeling van het wetsvoorstel tot herindeling van Twente bestonden in de Eerste Kamer onoverkomelijke bezwaren tegen de samenvoeging van Hengelo en Enschede. De regering zag zich toen gedwongen het gehele voorstel in trekken. Korte tijd later diende de regering een nieuw wetsvoorstel in, waaruit het omstreden onderdeel was weggelaten.

Een novelle had hetzelfde kunnen bewerkstelligen, maar om wetstechnische redenen werd besloten om het gehele voorstel te herzien.

3.

De praktijk

Het aantal novelles is relatief beperkt. Per vergaderjaar zijn dat er over het algemeen niet meer dan twee of drie.

Recent

In 2014 drong de Eerste Kamer met succes aan op een novelle op het initiatiefwetsvoorstel over klokkenluiders. De Eerste Kamer meende onder meer in meerderheid dat het onderbrengen van het voorgestelde "Huis voor de klokkenluiders" bij de Nationale ombudsman ongrondwettig was. Met de novelle wordt dit veranderd door instelling van een zelfstandig bestuursorgaan. Ook op andere punten werd tegemoetgekomen aan kritiekpunten vanuit de Eerste Kamer.

Bij de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting vroeg de Eerste Kamer met succes om een novelle, die ervoor zorgde dat er in plaats van een financiële autoriteit woningcorporaties een Autoriteit woningcorporaties kwam.

Eerdere voorbeelden

In 1999 dwong de Eerste Kamer een bredere werking af van een wetsvoorstel over regels voor gemeentelijke herindeling. In het oorspronkelijke voorstel stond dat een wettelijke regeling bij een herindeling verplicht was als daarbij 15 procent van het inwonertal van de gemeenten was betrokken. De Eerste Kamer verlaagde dat tot 10 procent.

In 1985 dwong de Eerste Kamer af dat planologische kernbeslissingen (over grote ruimtelijke projecten) ook door de Eerste Kamer moesten worden behandeld. In het oorspronkelijke voorstel stond dat een pkb alleen in de Tweede Kamer zou worden besproken.

Een voorbeeld van een technische novelle was een wijziging van het wetsvoorstel tot regeling van de leer-werktrajecten in het VMBO. Ten onrechte was daarin bepaald dat elke schoolweek in het derde en vierde leerjaar zowel binnenschools onderricht als buitenschools praktijkonderwijs zou omvatten. Bedoeld was te regelen dat elke schoolweek in die beide leerjaren in elk geval binnenschools onderricht omvat. De novelle verbeterde het oorspronkelijke wetsvoorstel.


Meer over