Home > Grondwet van Nederland > Procedure Grondwetsherziening

Procedure Grondwetsherziening

Bij wijziging van de Grondwet geldt een andere wetgevingsprocedure dan bij wijziging van 'gewone' wetten. Herziening vindt plaats in twee lezingen en bij de tweede lezing is in beide Kamers een versterkte meerderheid nodig (namelijk twee derde van de stemmen). Bovendien moet de Tweede Kamer tussen de eerste en tweede lezing opnieuw verkozen worden.

Omdat de ontbinding van de Tweede Kamer altijd met een reguliere ontbinding samenvalt en de verkiezingen over veel meer onderwerpen(en grondwetsherzieningen) gaan, zijn de meeste kiezers zich er niet van bewust dat ook Grondwetsherziening(en) aan de orde is. Anderzijds waarborgt de procedure wel een geleidelijke en breedgesteunde constitutionele ontwikkeling.

Twee lezingen

De Grondwet kan pas worden gewijzigd als eerst een voorstel voor een zogenaamde overwegingswet is aangenomen. De behandeling van dat wetsvoorstel kan worden beschouwd als de eerste lezing van de Grondwetsherziening.

Als beide Kamers het voorstel voor de overwegingswet hebben aangenomen, wordt de Tweede Kamer ontbonden. De kiezers kunnen bij de verkiezingen die daarna nodig zijn, een uitspraak doen over de voorliggende Grondwetsherziening. In de praktijk valt de ontbinding altijd samen met de reguliere, vierjaarlijkse ontbinding van de Tweede Kamer.

De nieuwgekozen Tweede Kamer overweegt vervolgens een voorstel tot wijziging van de Grondwet. Dit wordt de tweede lezing genoemd. Als de Tweede Kamer het voorstel met tweederde meerderheid aanneemt, behandelt ook de Eerste Kamer het voorstel in tweede lezing. Ook die Kamer moet het voorstel met tweederde meerderheid aannemen om de Grondwet te wijzigen. Beide Kamers kunnen het in de eerste lezing aangenomen overwegingsvoorstel in de tweede lezing alleen ongewijzigd aannemen of verwerpen.

Soms omvat één herzieningsvoorstel de wijziging van verschillende artikelen die geen direct verband met elkaar hebben. Als mocht blijken dat er voor een deel van het voorstel geen meerderheid is, kan overwogen worden het voorstel te splitsen. Op die manier strandt dan niet het gehele voorstel. Om te waarborgen dat ook in tweede lezing ruime mate van overeenstemming is over het voorstel tot splitsing, is bepaald dat de Tweede Kamer een voorstel tot splitsing met tweederde meerderheid moet aannemen.

Grondwetscommissie

Een grondwetscommissie houdt zich bezig met mogelijke grondwetsherzieningen. Een staatscommissie is een niet-permanent adviesorgaan dat bij Koninklijk Besluit wordt ingesteld door de regering. De commissie kan bestaand uit politici en/of externe deskundigen. Als hier wordt gesproken van een staatscommissie, wordt een grondwetscommissie bedoeld. Een grondwetscommissie hoeft echter niet altijd een staatscommissie te zijn.

Aanhangige voorstellen tot Grondwetsherziening

Er zijn momenteel tien voorstellen in eerste lezing aanhangig. De behandeling in tweede lezing is gaande van het voorstel-Halsema (inmiddels voorstel-Van Tongeren) over toetsing van wetten aan de traditionele grondrechten (constitutionele toetsing). De Tweede Kamer sprak daarover in eerste termijn in maart 2015. Van het voorstel over modernisering van het artikel inzake het briefgeheim is de eerste lezing in juli 2017 afgerond.

Mislukte herzieningen

Van de vele voorstellen die sinds 1815 zijn gedaan om de Grondwet te herzien, waren er ook veel niet succesvol. Soms betekende dat alleen uitstel, maar vaak ging een wijziging ook definitief niet door. Bekende mislukte Grondwetsprojecten waren onder meer: afschaffing van de Eerste Kamer, invoering van een correctief referendum, instelling van een aparte Grondwetkamer, invoering van een gekozen kabinetsformateur en de mogelijkheid van het weren van 'revolutionaire' Kamerleden.

Overzicht Grondwetsherzieningen sinds 1815

De eerste Grondwet na herstel van de onafhankelijkheid kwam op 29 maart 1814 tot stand, op basis van een door een commissie onder leiding van Van Hogendorp op 2 maart 1814 aangeboden ontwerp. Sindsdien is de Grondwet regelmatig en soms zeer ingrijpend veranderd. Al in 1815 was herziening nodig vanwege de vereniging van Noord- en Zuid-Nederland. In dat jaar werd het tweekamerstelsel ingevoerd.

Nadelen van de huidige procedure

Doordat de ontbinding vanwege een Grondwetsherziening samenvalt met de reguliere ontbinding speelt die herziening geen rol bij de verkiezingen. Andere thema's, zowel werkgelegenheid, milieu, zorg etc. zijn volop in discussie, maar herziening van de Grondwet niet.

Het is bovendien onduidelijk hoe kiezers kunnen aangeven dat ze voor of tegen een bepaald voorstel zijn. Vaak zijn gelijktijdig meerdere voorstellen tot Grondwetsherziening aan de orde over uiteenlopende onderwerpen. De herzieningen worden niet afzonderlijk aan de kiezers voorgelegd; zij kunnen alleen op een bepaalde partij stemmen.

Algemeen kan worden gesteld dat kiezers geen uitspraak (kunnen) doen over een Grondwetsherziening. Dit zou wel het geval zijn als slechts één voorstel aan de orde is, en de verkiezingen alleen in het teken van de Grondwetsherziening staat. Die verkiezingen zouden dan als een referendum kunnen worden beschouwd.

Een tweede bezwaar is dat de verzwaarde meerderheid in tweede lezing herziening van de Grondwet moeilijk maakt. Doel van die verzwaarde procedure is dat de Grondwet niet lichtzinnig wordt gewijzigd.

Dat ook in de Eerste Kamer een versterkte meerderheid geldt, is in tegenspraak met de gedachte dat kiezers zich kunnen uitspreken. Immers: een voorstel kan in tweede lezing ondanks ruime steun in de Tweede Kamer (en ook onder de kiezers) door een betrekkelijk kleine minderheid in de Eerste Kamer worden verworpen. Dit is nog niet zo lang geleden twee keer gebeurd. In 1999 werd tijdens de 'Nacht van Wiegel' een voorstel over het correctief referendum verworpen. In 2005 veroorzaakte PvdA-woordvoerder Ed van Thijn de zogenaamde Paascrisis door met zijn fractie tegen een Grondwetswijziging te stemmen die nodig was om een gekozen burgemeester te kunnen invoeren.

Voordelen van de huidige procedure

De Nederlandse Grondwet is van hoger orde dan gewone wetten. Dit komt onder andere tot uitdrukking in de eis dat het staatshoofd, de ministers en de leden van de Staten-Generaal er trouw aan zweren en het feit dat uit artikel 140 van de Grondwet volgt dat bestaande wetten aangepast moeten worden aan wijzigingen in de Grondwet.

Omdat de Grondwet van hoger orde is, vinden voorstanders van de huidige herzieningsprocedure dat het niet de bedoeling is om regelmatig veranderingen in de Grondwet te stimuleren. De Grondwet moet volgens hen de gegroeide praktijk vastleggen en stabiliteit garanderen.

De huidige stroeve herzieningsprocedure heeft twee doelen. In de eerste plaats het verzekeren van een geleidelijke, met de algemene volksgeest strokende constitutionele ontwikkeling. In de tweede plaats het verhinderen van het doordrijven van kwalitatief slechte of door een toevallige meerderheid geëiste verandering. Voorstanders van het huidige systeem wijzen er daarom op dat het niet doorvoeren van geplande wijzigingen niet aan de procedure ligt, maar aan het feit dat er niet voldoende overeenstemming over is.

Geringe betekenis

Herziening van de Grondwet heeft in de parlementaire geschiedenis nauwelijks een rol gespeeld bij verkiezingen. Dat was alleen enigszins het geval in 1886 toen vooral de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs en uitbreiding van het kiesrecht ter discussie stonden.

In 1917, toen de onderwijs- en kiesrechtkwestie werden geregeld, spraken de partijen in de Tweede Kamer onderling af geen verkiezingsstrijd te voeren. Als motto gold toen 'laat zitten, wat zit'. Alleen communisten en enkele conservatief-liberale tegenstanders van de herziening gingen toen - zonder succes - de strijd aan.

In 1948 was de mogelijke onafhankelijkheid van Indonesië, waarvoor Grondwetsherziening nodig was, wel een belangrijk thema bij de verkiezingen. Ook toen speelden echter andere onderwerpen (zoals internationale veiligheid, inkomenspolitiek, belastingen, woningnood) een belangrijke rol.

Het overgrote deel van de voorgestelde Grondwetsherzieningen kreeg bij de eerste lezing al een ruime (meestal zelfs twee derde) meerderheid.

Mogelijke aanpassingen

Het doorvoeren van Grondwetswijzigingen zou makkelijker gaan als:

  • er in de tweede lezing geen tweederde meerderheid in zowel de Tweede als de Eerste Kamer nodig zou zijn;
  • er maar één lezing in de Tweede en Eerste Kamer zou plaats vinden;
  • een tweede lezing sneller na de eerste (dus zonder tussentijdse ontbinding van de Tweede Kamer) zou plaatsvinden.

Aangezien voor het wijzigen van de Grondwetsherzieningsprocedure een herziening van de Grondwet nodig is, valt te betwijfelen of dergelijke voorstellen het zouden halen.

Een voorstel dat weer regelmatig opduikt, is om de tweede lezing niet afzonderlijk in achtereenvolgens de Tweede en Eerste Kamer te doen plaats vinden, maar in plaats daarvan in de Verenigde Vergadering van beide Kamers. Omdat de Tweede Kamer twee keer zoveel leden heeft als de Eerste Kamer, vermindert in dat geval de kans dat een relatief klein aantal Eerste-Kamerleden het behalen van de vereiste tweederde meerderheid in de weg staat.

Voor een tweede lezing in de Verenigde Vergadering is mogelijk geen Grondwetswijziging nodig. In artikel 137, lid 4 van de Grondwet staat namelijk: "Nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen, overwegen beide Kamers in tweede lezing het voorstel tot verandering[...]. Zij kunnen dit alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen." De Grondwet vermeldt dus niet of de beide Kamers afzonderlijk of in Verenigde Vergadering over het voorstel moeten beslissen.

Aanbevelingen Nationale conventie

De Nationale conventie heeft in september 2006 aanbevolen de Grondwetsherzieningsprocedure als volgt te wijzigen:

Volgens de conventie dient de Grondwet aan de ene kant een beschermende functie te hebben en dus niet te makkelijk te wijzigen zijn. Aan de andere kant moet de Grondwet niet zo moeilijk te wijzigen te zijn dat de Grondwet verwordt tot een dode letter.

Door de mogelijkheid van een Grondwetsherziening binnen één kabinetsperiode zal zowel het politieke belang van de Grondwet als het belang ervan voor de burger toenemen. De Nationale conventie beschouwt dit als voordelen.

De conventie wil niet tornen aan de vereiste tweederde meerderheid in de Staten-Generaal. Dit meerderheidsvereiste is volgens de conventie van essentieel belang voor de beschermende functie van de Grondwet, ook voor parlementaire minderheden. Ook zou het recht doen aan de hiërarchische relatie tussen de Grondwet en overige vormen van regelgeving.

Met de twee aanbevelingen is verder niets meer gedaan.

Historische ontwikkeling

De huidige procedure tot Grondwetsherziening is in 1848 tot stand gekomen. Tot 1994 gold dat niet alleen de Tweede maar ook de Eerste Kamer na aanneming van een overwegingsvoorstel werd ontbonden. In 1994 is die ontbinding geschrapt. De kiescolleges van de Eerste Kamer, de Provinciale Staten, werden voor 1994 niet ontbonden en nieuwe verkiezingen wijzigden niet (of nauwelijks) de samenstelling van de Eerste Kamer. Feitelijk had de ontbinding van de Eerste Kamer geen betekenis.

Vóór 1848 vond geen Kamerontbinding plaats, maar werden er nieuwe Tweede Kamerleden gekozen. Daardoor werd het ledental van die Kamer verdubbeld. Die dubbele Tweede Kamer besprak het voorstel in tweede lezing. Een herzieningsvoorstel moest met drievierde van de stemmen worden aangenomen.

De toenmalige, door de koning benoemde, Eerste Kamer behandelde het voorstel wel in twee lezingen, maar zij deed dat in ongewijzigde samenstelling (al benoemde de koning voorafgaand aan de behandeling soms nieuwe leden die de herziening welgezind waren). Er was in die Kamer bovendien geen versterkte meerderheid nodig.

Er zijn enkele keren zonder resultaat voorstellen gedaan voor een andere herzieningsprocedure. In 1946 kwam het kabinet-Beel met het voorstel om de tweede lezing door een apart gekozen Kamer voor Grondwetsherziening te laten behandelen. Daardoor zou de Grondwetsherziening losgekoppeld worden van de gewone verkiezingen. De Tweede Kamer verwierp het voorstel echter in de tweede lezing.

In 1951 werd wederom gedacht aan de instelling van een Kamer van Grondwetsherziening. Een voorstel daarvoor werd echter ingetrokken toen bleek dat er geen meerderheid voor was.

De Staatscommissie-Cals/Donner wilde de tweede lezing laten plaatsvinden in de Verenigde Vergadering. Hier zou dan een tweederde meerderheid nodig zijn. Ook dit idee verdween later weer van tafel.