Herziening van het besluitvormingsproces over ggo's in de EU: vragen en antwoorden

Wat houdt het pakket in?

Het vandaag goedgekeurde pakket inzake ggo’s vloeit voort uit de politieke richtsnoeren op basis waarvan de Commissie is verkozen. In deze richtsnoeren was er een verbintenis opgenomen om de wetgeving inzake de toelating van ggo’s te herzien.

Het pakket dat de Commissie op 22 april 2015 heeft goedgekeurd, brengt dit politieke mandaat in praktijk. Het omvat:

• - 

  een mededeling van de Commissie waarin het besluitvormingsproces voor genetisch gemodificeerde organismen wordt herzien; en
• - 

  een voorstel voor een verordening op grond waarvan de lidstaten het gebruik van ggo’s voor levensmiddelen of diervoeders op hun grondgebied kunnen beperken of verbieden.

Wat is de achtergrond van deze herziening?

Het besluitvormingsproces: de rol van de Commissie en van de lidstaten in de EU-vergunningsprocedure

Het wetgevingskader van de EU inzake ggo's ^[1] bepaalt dat er geen ggo’s of genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders op de markt mogen worden gebracht vóór er daartoe een toelating is verleend in overeenstemming met dat wetgevend kader. Daartoe is een wetenschappelijke beoordeling door de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) in samenwerking met de wetenschappelijke instellingen van de lidstaten nodig.

Als uit de risicobeoordeling blijkt dat het product geen risico voor de gezondheid of het milieu inhoudt onder de voorgestelde voorwaarden voor het op de markt brengen of het gebruik ervan, legt de Commissie bij de lidstaten, die vertegenwoordigd zijn in het permanent comité, een ontwerp van het uitvoeringsbesluit van de toelating voor. Daarvoor moet de procedure worden gevolgd die is ingesteld bij Verordening (EU) nr. 182/2011 (comitologieprocedure). In het kader van deze procedure stemmen de lidstaten met "gekwalificeerde meerderheid", zoals omschreven in het Verdrag ^[2].

Indien de lidstaten in het Permanent Comité "ja" stemmen, keurt de Commissie het ontwerpbesluit goed. Indien zij "nee" stemmen, of indien de uitslag van de stemming "geen advies" is (als er geen gekwalificeerde meerderheid van stemmen voor of tegen wordt aangetekend), kan de Commissie het ontwerpbesluit aan een andere instantie voorleggen die de lidstaten op een hoger niveau vertegenwoordigt, nl. het comité van beroep.

In het comité van beroep stemmen de lidstaten een tweede keer over het ontwerpbesluit van de Commissie. Indien de lidstaten daar "ja" stemmen, keurt de Commissie het ontwerpbesluit goed. Indien zij "nee" stemmen, kan de Commissie het ontwerpbesluit niet goedkeuren. Indien de uitslag van de stemming "geen advies" is, verplicht het wetgevingskader inzake ggo’s en het Handvest van de grondrechten de Commissie een besluit te nemen over de toepassing, zodat zij in de praktijk niet anders kan dan het ontwerpbesluit goedkeuren.

Hoe stemmen de lidstaten momenteel over toelatingen?

Sinds de inwerkingtreding van het EU-wetgevingskader inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders was de uitslag van alle stemmingen in de permanente en beroepscommissies systematisch "geen advies”, of het nu ging om het toelaten van de teelt of om genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders. Het definitieve besluit over de toelatingen is dus altijd overgelaten aan de Commissie, aan het eind van de procedure. Deze situatie van herhaaldelijke "geen advies"-stemmingen doet zich verder nergens voor: duizenden andere uitvoeringsbesluiten worden elk jaar via comitologieprocedures goedgekeurd nadat de lidstaten, in de meeste gevallen, het ontwerpbesluit van de Commissie in het permanent comité hebben goedgekeurd.

Met betrekking tot genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders blijkt uit het stemgedrag dat er in het algemeen meer lidstaten het ontwerpbesluit steunen dan verwerpen. De redenen die lidstaten aanvoeren ter rechtvaardiging van hun onthoudingen of nee-stemmen zijn soms van wetenschappelijke aard, maar in de meeste gevallen zijn ze gebaseerd op andere overwegingen, die een afspiegeling vormen van de maatschappelijke discussie in hun land.

Momenteel biedt het wetgevingskader voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders de lidstaten niet de kans om al hun afzonderlijke overwegingen kenbaar te maken ondanks het feit dat het thema van groot algemeen belang is.

Zijn er ggo’s in de voedsel- en voederketen in de EU?

Ja. Tot op heden zijn er 58 genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders in de EU toegelaten ^[3].

Het aantal genetisch gemodificeerde levensmiddelen dat momenteel in de winkelrekken ligt, is echter beperkt. Dit kan het gevolg zijn van de etiketteringsvoorschriften voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en de beschikbaarheid van alternatieven die niet genetisch gemodificeerd zijn.

De situatie is anders wanneer het gaat om de genetisch gemodificeerde diervoeders. De markt voor genetisch gemodificeerde diervoeders in de EU is omvangrijk: in de EU wordt meer dan 60 % van de behoefte aan plantaardige eiwitten voor runderen voldaan door invoer van sojabonen en sojameel uit derde landen waar de teelt van ggo’s wijdverbreid is.

Wat zijn de conclusies van deze herziening? Waarom wordt voorgesteld om de Verordening inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders te wijzigen?

De mededeling van de Commissie schetst de verschillende elementen die in deze context moeten worden overwogen en bevestigt de noodzaak van aanpassingen van het wettelijke kader inzake ggo’s, zodat beter rekening kan worden gehouden met de standpunten van de nationale regeringen over het gebruik van ggo’s.

In maart 2015 zijn de Raad en het Parlement het eens geworden over een wijziging van het wetgevingskader inzake ggo’s, zodat de lidstaten de mogelijkheid krijgen om de teelt van toegelaten ggo's op hun grondgebied te beperken of te verbieden (Richtlijn 2015/412/EU). De mededeling concludeert dat uitbreiding van deze oplossing naar genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders nodig is.

Daarom werd bij het Europees Parlement en de Raad een voorstel ingediend tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1829/2003: hoewel de toelatingsprocedure niet wordt gewijzigd, zullen de lidstaten beslissingsmacht krijgen met betrekking tot het gebruik van genetisch gemodificeerde levensmiddelen of diervoeders op hun grondgebied.

Wat houdt het wetgevingsvoorstel in?

Wat zijn de hoofdpunten van het wetgevingsvoorstel?

De Commissie stelt voor de Verordening inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders te wijzigen zodat de lidstaten nationale besluiten kunnen goedkeuren die het gebruik in levensmiddelen en diervoeders van ggo’s beperken of verbieden nadat zij op EU-niveau zijn toegelaten (opt-outmaatregelen).

De lidstaten moeten aantonen dat hun opt-outmaatregelen verenigbaar zijn met het recht van de Unie en de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie tussen nationale en niet-nationale producten. Zij mogen evenwel geen gebruik maken van motiveringen die strijdig zijn met de door de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) uitgevoerde beoordeling van de risico’s voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu. Het voorstel mag immers geen afbreuk doen aan het uniforme niveau van veiligheid dat door de EU-brede evaluatie wordt geboden. Bovendien is het reeds zo dat als uit nieuwe gegevens blijkt dat een product een ernstig risico kan vormen voor de gezondheid of het milieu, het wetgevingskader van de EU bepalingen bevat op grond waarvan de lidstaten genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders kunnen verbieden in afwachting van de evaluatie van de situatie door de EU.

De opt-outmaatregelen zouden voor hun goedkeuring aan de Commissie en aan de andere lidstaten moeten worden meegedeeld, en de Commissie en de andere lidstaten zouden over een termijn van 90 dagen beschikken om indien nodig opmerkingen te formuleren.

Indien een genetisch gemodificeerd levensmiddel of diervoeder reeds in gebruik was op het moment dat een lidstaat een opt-outmaatregel vaststelt, bepaalt het voorstel dat de marktdeelnemers een redelijke termijn moeten krijgen om de voorraden van dit product op te maken. Voorts mogen deze maatregelen niet worden toegepast op producten waarin een onvoorziene aanwezigheid van in de EU toegelaten ggo’s is vastgesteld, als deze aanwezigheid onder de etiketteringsdrempel blijft die bij wet is vastgesteld.

Zijn de opt-outmaatregelen van de lidstaten verenigbaar met de interne markt en WTO-verplichtingen?

De maatregelen van de lidstaten moeten verenigbaar zijn met de interne markt, en met name met artikel 34 VWEU, dat kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten verbiedt. Daarom ook moeten de lidstaten die van dit voorstel gebruik willen maken de beoogde maatregelen rechtvaardigen op basis van gronden die in overeenstemming zijn met artikel 36 VWEU en met het begrip "dwingende redenen van algemeen belang", zoals ontwikkeld in de rechtspraak van het Hof van Justitie. Bovendien moeten de maatregelen verenigbaar zijn met de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie tussen nationale en niet-nationale producten.

Meer in het algemeen moeten de maatregelen van de lidstaten in overeenstemming zijn met het recht van de Unie en de internationale verplichtingen van de EU, waarvan de WTO-verplichtingen integraal deel uitmaken.

Zal de wetenschappelijke beoordeling van ggo’s door dit voorstel worden beïnvloed?

Nee. De voorgestelde wijziging van de verordening inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders zal geen invloed hebben op de risicobeoordeling die aan de toelating van ggo’s voorafgaat; het is evenmin van invloed op het veiligheidsniveau dat voor alle lidstaten in het vergunningsbesluit wordt vastgesteld en waarin rekening wordt gehouden met het voorzorgsbeginsel.

De lidstaten mogen kiezen voor opt-outmaatregelen zodra het ggo in de EU is toegestaan en deze maatregelen kunnen niet worden gerechtvaardigd door redenen die in strijd zijn met de door de EFSA uitgevoerde risicobeoordeling, maar moeten op andere overwegingen berusten. Het huidige wetgevingskader voorziet in procedures indien blijkt dat een product een ernstig risico met zich meebrengt dat niet aan de orde werd gesteld tijdens de toelatingsprocedure. In een dergelijke situatie kunnen de Commissie en de lidstaten ook nu al noodmaatregelen vaststellen die, indien nodig, kunnen leiden tot het verbod van het product op het grondgebied van een lidstaat, of een deel daarvan, of over de gehele EU.

Verder moet erop worden gewezen dat in 2013 ^[4] een uitvoeringsverordening van de Commissie werd vastgesteld ter versterking en verbetering van de risicobeoordeling en het risicobeheer voor ggo’s voor gebruik als levensmiddelen en diervoeders. Daarin werd vooral verduidelijkt welke wetenschappelijke gegevens nodig waren voor het indienen van een vergunningaanvraag voor een ggo.

Waarom is het voorstel niet van toepassing op ggo’s voor de teelt?

Ggo’s voor de teelt zijn van het toepassingsgebied van het voorstel uitgesloten, omdat deze reeds aan bod komen in Richtlijn (EU) 2015/412, die onlangs door het Europees Parlement en de Raad is aangenomen.

Die richtlijn is gebaseerd op dezelfde beginselen als het huidige voorstel: het biedt de lidstaten die dit willen de mogelijkheid om op hun grondgebied de teelt van ggo’s te beperken of te verbieden zonder de risicobeoordeling van de EU te beïnvloeden.

Wat zijn de volgende stappen?

Dit wetgevingsvoorstel zal worden toegezonden aan het Europees Parlement en de Raad en aan het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, die het in het kader van de gewone wetgevingsprocedure zullen beoordelen.

Meer informatie

Persbericht

Algemene vragen en antwoorden over ggo’s

[1] Richtlijn 2001/18/EG en Verordening (EG) nr. 1829/2003.

[2]De nieuwe gekwalificeerde meerderheid die met het Verdrag van Lissabon is ingevoerd, komt overeen met ten minste 55 % van de lidstaten, die ten minste vijftien in aantal zijn en lidstaten vertegenwoordigen waarvan de bevolking ten minste 65% uitmaakt van de bevolking van de Unie. Voor de vorming van een blokkerende minderheid zijn ten minste vier lidstaten nodig.

[3] Link to the GMO register.

[4] Uitvoeringsverordening (EG) nr. 503/2013 van de Commissie betreffende vergunningaanvragen voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders.

MEMO/15/4779