Analyse Clingendael: 'Europese Raad 2013: een grote kans voor het EU veiligheids- en defensiebeleid'
Margriet Drent is senior research fellow bij Instituut Clingendael
DEN HAAG - Voor volgers van het EU Veiligheids- en Defensiebeleid zijn de verwachtingen over de Europese Raad van december 2013 hoog gespannen. Onder leiding van Herman Van Rompuy zal de Europese Raad van Regeringsleiders en Staatshoofden zich dan voor het eerst sinds 2005 weer buigen over een agenda waar het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid op staat. Wat zal er bij Merkel, Rutte, Cameron c.s. ter tafel komen?
Hoewel in dit stadium nog niet geheel duidelijk is wat er over een jaar besproken wordt, zijn door de Europese Raad van 13/14 december 2012 een aantal zaken genoemd waarover in september 2013 gerapporteerd moet worden. Ten eerste is dit de verbetering van de effectiviteit, zichtbaarheid en impact van het GVDB, waarbij de verdere ontwikkeling van de geïntegreerde benadering (comprehensive approach) centraal staat. Ten tweede ontbreekt zoals verwacht de verbetering van de beschikbare civiele en militaire capaciteiten niet.
Behalve het inmiddels vertrouwde concept van pooling and sharing, wordt ook het systematisch en in een vroeg stadium inbrengen van Europese militaire samenwerking in het planningsproces van lidstaten geopperd. Ook wordt opgeroepen te onderzoeken hoe de samenwerkingsinitiatieven op bilateraal, subregionaal en multilateraal niveau kunnen worden gecoördineerd. Tenslotte, ten derde, wordt het belang van een geïntegreerde, toekomstbestendige, innovatieve en competitieve defensie-industrie onderstreept.
De industriële en marktzijde van militaire capaciteiten staat in ieder geval in de belangstelling. Eind 2011 ging op initiatief van de Eurocommissaris voor de interne markt en diensten, Michel Barnier, een Task Force 'Defensie-industrie en markten' van start. Hoewel de defensie-industrie nu nog profiteert van investeringen die jaren geleden werden gedaan (Eurofighter, NH-90 helikopter, etc.), slinkt de vraag vanuit Europa zelf in hoog tempo.
Nieuwe investeringen in groot materieel zijn uiterst beperkt. Hier staan naast economische en technologische belangen ook veiligheidsbelangen op het spel. Europa dreigt voor het verwerven van zijn (hoogtechnologische) defensiecapaciteiten nog meer afhankelijk te worden van andere landen. De Task Force is opgericht om de versnippering van aanbod te verhelpen. De Commissie heeft hiervoor juridische, financiële en administratieve middelen beschikbaar. Zo worden de twee Richtlijnen uit 2009 over verwerving en vrij verkeer van defensieproducten binnen de EU onderzocht op hun effectiviteit.
Ook onderwerp van onderzoek is hoe de Commissie kan faciliteren dat de vraagzijde kan worden geconsolideerd door middel van pooling, sharing en rolspecialisatie. Daarnaast wordt samen met het EDA gewerkt aan het beter gebruik maken van overlap en complementariteit van militaire en civiele producten. Een concreet resultaat is geboekt op het terrein van onderzoek naar Chemische, Biologische, Radiologische en Nucleaire bescherming. Andere terreinen zouden cyberveiligheid en Unmanned Aircraft Systems (UAS) kunnen zijn.
Het lijkt er dus op dat de Europese Raad van 2013 vooral zal inzoomen op de 'harde' kant van het GVDB, namelijk op capaciteiten en defensie-industrie. Dit is om twee redenen zeer begrijpelijk. Ten eerste is er een dringende noodzaak om een geloofwaardige Europese defensie in de benen te houden. De bezuinigingen op de defensiebudgetten eten niet alleen in op de inzetbaarheid van de Europese krijgsmachten, maar verdringen noodzakelijke investeringen en innovatie. Hierdoor wordt het in de toekomst moeilijk om de steeds kleiner wordende Europese krijgsmachten te kunnen compenseren met technologisch overwicht.
Ook kunnen op het gebied van defensiesamenwerking tussen landen nog grote stappen worden gezet, maar behoeft het door lidstaten gedomineerde proces een fikse impuls van bovenaf. Afspraken over defensiebestedingen en het incorporeren van pooling & sharing in het nationale planningsproces blijken nu onderwerp van gesprek te zullen zijn. Een vrijwillige gedragscode hiertoe is in EDA-verband al in november 2012 afgesproken.
Ten tweede is het vanuit politiek-tactische overwegingen begrijpelijk dat capaciteiten en industrie prominent naar voren komen. Bij een afweging om het GVDB weer te laten bespreken door de regeringsleiders is het nodig dat er een redelijke kans op succes is. Er is een duidelijke consensus tussen de 27 EU-lidstaten dat de bezuinigingen op defensie een neerwaartse spiraal veroorzaken. Het boeken van resultaten die hier een antwoord op zouden kunnen vormen, wordt door allen gesteund. Doordat de EU gaat over zowel onderzoek, innovatie, industriepolitiek, interne markt, internationale handel, veiligheid en defensie is een sector overstijgende aanpak door de Europese Raad een logische keuze.
Moet het Europese veiligheids- en defensiebeleid voor andere kwesties dan nog eens vijf jaar wachten op een nieuwe Europese top? Zoals de Nederlandse Ambassadeur Marianne de Kwaasteniet bij het Permanent Veiligheidscomité onlangs bij een bijeenkomst in Breda benadrukte, is er naast het behalen van tastbare resultaten op capaciteitsniveau een strategische verdiepingsslag voor het GVDB nodig. Het behalen van resultaten op terrein van capaciteiten zou de weg vrij kunnen maken voor een nieuwe Europese Veiligheidsstrategie. Hiervoor wordt al langer in een aantal lidstaten, door het Europees Parlement en in denktankkringen gepleit. Immers, voor het genereren van en keuzes maken tussen schaarse capaciteiten is een strategische prioriteitenstelling van groot belang.
Nu al geeft het bespreken van het GVDB op de Europese Raad in 2013 nieuw elan. Dit elan moet vooral de EU-lidstaten aansporen om vooruitgang te boeken. Zij zijn immers de leveranciers van de door het GVDB benodigde capaciteiten en spelen een sleutelrol bij de consolidatie van de defensie-industrie. 2013 is een belangrijk jaar. Niet alleen wordt het rapport van de Task Force defensie-industrie verwacht, maar ook een Joint Communication van de Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger, Catherine Ashton, over de geïntegreerde benadering (comprehensive approach) van de EU. Het belang van een door de verschillende EU-actoren gedeelde strategie om per crisisgebied de problemen en oorzaken geïntegreerd aan te pakken, zal hierin worden benadrukt.
De rol van het GVDB als één van de belangrijkste instrumenten voor crisismanagement zal weer worden opgepoetst. Bovendien verschijnt er in 2013 een evaluatie over het functioneren van de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO). De EDEO werd in 2010 opgericht om de samenhang van de externe instrumenten van de Unie te garanderen. Dit is nog onvoldoende uit de verf gekomen en de verwachting is dat er een reorganisatie zal volgen.
De agenda voor de Europese Raad van 2013 kan nog worden aangevuld. Hoe urgent verdere capaciteitenontwikkeling en een sector overstijgende aanpak hiervan ook is, een richtinggevend, strategisch document mag in december 2013 niet op de agenda ontbreken.