Wisselende schaal
Onze huidige provincies kennen een lange geschiedenis. Sinds de Opstand tegen Spanje kenden we zeven zelfstandige gewesten, die samenwerkten in een bondsstaat. Het machtige Holland had daarin een dominante plaats. Al sinds 1573 bestonden er in Holland overigens al twee dagelijkse besturen (Gecommitteerde Raden); voor het Zuiderkwartier (van Amsterdam tot Dordrecht) en voor het Noorderkwartier (het gebied ten noorden van het IJ).
Nadat tijdens de Bataafse tijd korte tijd was gebroken met de oude bestuursindeling, keerde in 1814 Holland terug als provincie. Er werd toen opnieuw gekozen voor twee bestuurscolleges (Gedeputeerde Staten) en er kwamen ook twee Gouverneurs. In 1840 werd die feitelijke scheiding omgezet in een formele. De provincies Zuid- en Noord-Holland werden ingesteld. Bij de debatten in de Tweede Kamer over de splitsing van Holland werd onder meer de vraag gesteld of Amsterdam niet een aparte positie moest krijgen. Tussen enerzijds de Kop van (Noord-)Holland en West-Friesland en anderzijds 'Groot-Amsterdam' bestonden, zo werd gezegd, nu eenmaal minder sterke banden. Een driedeling bleef echter uit.
De overige vier provincies zijn jonger. Drenthe was voor 1795 wel zelfstandig als 'Landschap'. (Noord-)Brabant viel grotendeels samen met de voormalige Generaliteitslanden en Limburg (in zijn huidige vorm) werd feitelijk eveneens pas in 1840 volledig deel van Nederland. Van nog jongere datum is Flevoland, dat op 1 januari 1986 werd ingesteld.
Vooral na de Tweede Wereldoorlog kwam het denken over de bestuurlijke indeling volop in gang. Constante factor daarbij was gemeentelijke herindeling, die zorgde voor een voortdurende bestuurlijke schaalvergroting. In 1950 kwam verder de Wet gemeenschappelijke regelingen tot stand, die samenwerking op specifieke terreinen tussen gemeenten eenvoudiger maakte.
Welke schaal moest worden aangenomen voor het tussenbestuur en of er wellicht een vierde bestuurslaag moest komen tussen gemeente en Rijk bleef punt van discussie. De vorming van het Openbaar Lichaam Rijnmond in 1965 leek de vierde bestuurslaag naderbij te brengen. Minister Beernink stuurde in 1969 aan op gewestvorming en kwam met een wetsvoorstel om de positie van gewesten te regelen. Minister De Gaay Fortman kwam in 1975 met een plan om het aantal provincies uit te breiden naar 24. Alleen Friesland, Groningen en Zeeland behielden in die plannen hun bestaande omvang.
In 1983 werd dit laatste voorstel door minister Rietkerk ingetrokken. Hij kwam met een nota over de bestuurlijke organisatie. Uitgangspunten daarvan waren versterking van de intergemeentelijke samenwerking, omvorming van Rijnmond tot een afzonderlijke provincie en afwijzing van een vierde bestuurslaag. Ook dat voorstel verdween echter spoedig van tafel en in 1986 werd het Openbaar Lichaam Rijnmond zelfs opgeheven.
Staatssecretaris De Graaff-Nauta liet een advies van een commissie (de Commissie-Montijn) uit 1988 volgen door de nota's 'bestuur en stedelijke gebieden' en, in drie delen, 'Bestuur op niveau' (BoN) en daarna de Kaderwet bestuur in verandering. Daarmee kwam de provincie-nieuwe-stijl voor stedelijke gebieden opnieuw in beeld, maar het door staatssecretaris Van de Vondervoort verdedigde wetsvoorstel splitsing Rotterdam (vorming van een stadsprovincie en opdeling in 'deelgemeenten') strandde in de Eerste Kamer. Uiteindelijk kwamen er daarna rond de grote steden toch nieuwe bestuursorganen met specifieke bevoegdheden op bijvoorbeeld vervoersgebied. Het Stadsgewest Haaglanden en de Stadsregio Rotterdam zijn daarvan een voorbeeld.
Het huidige kabinet wil dat er een Randstadprovincie komt en recentelijk lanceerden Noord-Holland, Utrecht en Flevoland een voorstel voor samenvoeging. Of dat alles resultaat zal hebben, is nog de vraag. Zeker is wel dat juist bij die schaalvergroting spoedig behoefte zal blijken te bestaan aan kleinere samenwerkingsverbanden. Zijpe (Kop van Noord-Holland) heeft nu eenmaal nog altijd weinig te maken met Amsterdam, net zomin als Graafstroom (Alblasserwaard) weinig van doen heeft met Rotterdam of Den Haag. Bestuurlijke problemen hebben nu eenmaal niet allemaal dezelfde schaal. Voor sommige grootschalige problemen kan een bestuur in een landsdeel een oplossing zijn, voor andere problemen een provincie en voor bijvoorbeeld afstemming van woningbouw een regiobestuur. Daarbij kan ook vorming van interstatelijke regio's (eurregio's) nuttig zijn.
'Bestuurlijke drukte' klinkt aardig, maar is niet veel meer dan een modebegrip. De schaal en vormgeving van het tussenbestuur blijven dan ook ongetwijfeld nog wel even onderwerp van discussie.