De Europese U-bocht
Bestuur en volksvertegenwoordiging kennen een aantal verschijningsvormen waarin zij hun onderlinge verkeer onderhouden. Men kan die vergelijken met een versnellingsbak: naargelang het probleem of de machtsverhoudingen zal de ene versnelling effectiever rijden mogelijk maken dan de andere. Soms domineert de partijpolitieke twist (maar ook de meerderheidsvorming) in de arena, dan weer wordt er ruilhandel beoefend op de politieke marktplaats. Heel soms wordt het gezag van het instituut als zodanig ingezet voor het politieke gelijk.
Het gaat hierbij niet om vaste kanalen voor vaste routes. De metafoor van de 'versnellingsbak', bedacht door mijn Leidse collega Andeweg, beoogt duidelijk te maken dat het om een dynamisch proces gaat, waarbij organen als regering en parlement (of politieke groepen), maar ook individuele politici voortdurend schakelen van de ene versnelling in de andere om zoveel mogelijk vaart te maken ten behoeve van het eigen gelijk. Natuurlijk kan men aldus ook 'remmen op de motor', het proces van besluitvorming doelbewust vertragen.
Die dynamiek kennen niet alleen nationaal kabinet en parlement, zij geldt ook het gemeentelijke bestuur en de Europese politieke instellingen. Telkens is de dynamiek weer een andere, zij het dat het steeds om de besproken drie versnellingen (instituut, arena, marktplaats) gaat.
De geschiedenis heeft haar eigen betekenis, vooral als het gaat om verschuivingen in dominante verschijningsvorm. Ooit ging het in Nederland voornamelijk om met elkaar strijdende instellingen (tussen 1839 en 1880). Een gevecht dat het parlement heeft gewonnen, al gaat de strijd nooit helemaal voorbij.
Gemeenteraden hebben een tijd gekend van sterker politisering en zij waren dus ooit meer een arena dan nu het geval is. Maar, de arena is daar nooit zo dominant geweest als op het nationale erf vanaf 1880 tot ongeveer 1990. In haar relatief jonge bestaan heeft de Europese politiek (net als ooit de nationale) vooral een gevecht om macht en gezag tussen instellingen laten zien. Daarmee heeft vooral het Europese Parlement aan gewicht gewonnen. De nu volwassen geworden Europese medewetgever wordt vergelijkbaar met de lokale democratie en dus vooral een marktplaats.
Er is voorts een verticale dynamiek mogelijk. De lokale bestuurder die merkt dat een prozaïsch gemeentelijk belang opeens erg mooi past in een ideologisch bepaalde ambitie van regering en/of parlement zal, als hij slim is, daar steun zoeken voor zijn initiatief. Dat gebeurt zeker als de steun in eigen lokale kring niet heel groot is. Als er 'in Den Haag geld te halen valt', zal de weerstand in eigen lokale kring allicht minder sterk worden.
Ministers van Milieu zijn in de nationale belangenstrijd niet gemakkelijk succesvol: de concurrentie van andere ministeries is buitengewoon hevig. Slimme bewindslieden en hun ambtenaren kiezen dan graag de route van de Europese besluitvorming. Daar scoort het milieu, zowel bij de Commissie als in het Europese Parlement ideologisch veel hoger. Zo werken ambtenaren in de voorbereiding samen en krijgen zij vervolgens Commissie en Parlement mee. Ten slotte besluit de raad van ministers (allemaal milieuministers) dat de mooie nieuwe richtlijn er moet komen. Nationale regeringen en parlementen mogen vervolgens alleen nog de implementatie regelen. De marktplaats blijkt nationaal niet te hebben gefunctioneerd. Milieuministers hebben immers succesvol de U-bocht van de Europese arena gebruikt en de collegae op de nationale markt voor het blok gezet.'Brussel' krijgt de schuld, maar zoals het voorbeeld laat zien: het vitium originis ligt in de lidstaten.
Democratische politieke instellingen en hun werkwijze uitsluitend analyseren met het staatsrechtelijke begrippenpaar 'monisme' en 'dualisme': het doet aan de aard van hun werk en aan de dynamiek ervan volstrekt geen recht. Zulke al te beperkte duiding doet bovendien geen recht aan de inventiviteit en wendbaarheid van politieke instellingen en hun bevolking: politici, individueel en groepsgewijs handelend. Politiek is zoveel interessanter.
Dit is het vijfde en laatste deel in een serie columns die het verkeer van Europees, nationaal en lokaal parlement met zijn respectieve executieve beogen te vergelijken. Deel 1 tot en met 4 zijn verschenen in week 27, 29, 31, en 33.