Actueel staatsrecht

30 juni 2006, column Bert van den Braak

De gang van zaken rond de val van het kabinet-Balkenende werd door SGP-fractievoorzitter Van der Vlies treffend omschreven als 'het debat van de unieke taferelen'. Toch was de afloop van het debat en de nasleep daarvan uiteindelijk zoals het gewoonlijk gaat en ook 'zoals het hoort'.

Na het opzeggen van het vertrouwen van de D66-fractie in minister Verdonk en de kabinetsbeslissing om de (verworpen) motie van afkeuring zonder gevolg te laten, kon D66 niet anders dan de steun aan het kabinet intrekken. Ook de stap van de D66-bewindslieden om ontslag in te dienen, lag daarna in de rede. En ten slotte was ook de conclusie van het kabinet dat de parlementaire basis was ontvallen en dat dus de portefeuilles ter beschikking moesten worden gesteld logisch en gebruikelijk.

Tijdens het debat werd niettemin de suggestie gewekt, dat - daar waar geen motie van wantrouwen was aangenomen - het kabinet nog kon rekenen op het vertrouwen van een meerderheid van de Tweede Kamer. De fractievoorzitters Verhagen en Rutte leken zelfs aan te sturen op het doorregeren van het kabinet, met gedoogsteun van LPF en SGP. Die stap is - terecht - niet gezet, want het zou in strijd met het ongeschreven (actuele) staatsrecht zijn geweest.

De staatsrechtelijke gewoonten rond de parlementaire basis van kabinetten zijn in een aantal stappen tot stand gekomen. In 1868 kon worden geconcludeerd dat een kabinet niet kan aanblijven als een parlementaire meerderheid zich daartegen verzet. Dat was de geboorte van de vertrouwensregel. Het kabinet-Van Zuylen leed drie opeenvolgende nederlagen en trachtte - in samenspraak met de koning - tweemaal zijn leven te redden door Kamerontbinding. Na de derde nederlaag zwichtte het conservatieve kabinet en kwam er een liberaal bewind.

In 1939 werd bij de vorming van het vijfde kabinet-Colijn duidelijk dat een kabinet ook niet kan optreden tegen de wil van de Kamer. Dat kabinet werd, nog voor het een beleidsbeslissing had genomen, bij zijn eerste optreden naar huis gestuurd. Een kabinet moet vanaf het begin kunnen vertrouwen op vruchtbare samenwerking met het parlement.

Dat betekent niet dat altijd van een strakke binding tussen partijen sprake moet zijn. Het kabinet-Den Uyl werd gevormd op basis van beknopte afspraken en onderlinge overeenstemming tussen kandidaat-bewindslieden. Wel stemden de fracties waaruit de bewindslieden voortkwamen vooraf in met deelname van hun partij aan het kabinet (zij het dat dit bijvoorbeeld bij de ARP kantje boord was).

Een derde belangrijke ontwikkeling was het aftreden van minister Stikker in 1951. Zijn geestverwante VVD-fractie kwam met een motie van afkeuring en - hoewel die niet werd aangenomen - zag Stikker er toch reden in om zijn ontslag in te dienen. Een minister kan niet tegen de wil van zijn eigen partij van een kabinet deel uitmaken. Eerder, in 1926, had overigens de bijna benoeming tot minister van de VDB'er Limburg al tot een breuk met diens partij geleid. De sociaal-democraten stond lang het voorbeeld van de Britse Labour-premier MacDonald voor ogen, die in 1931 na een conflict met de eigen partij aanbleef, wat een scheuring in Labour tot gevolg had.

Ook het uittreden van een kleine fractie is reden voor het ter beschikking stellen van portefeuilles. Dat was zo in 1951 bij Stikker en de VVD, in 1972 bij de breuk met DS'70 en in 1999 bij de crisis na de 'Nacht van Wiegel' met D66.

Formatie van kabinetten is na 1918 een onderhandelingsproces geworden tussen parlementaire fracties (of fractievoorzitters). Een formateur krijgt daarbij van de koningin een opdracht. Pas als voldoende is verkend of samenwerking mogelijk is, kan de opdracht worden aanvaard. Die verkenning gaat zo ver dat, indien twijfel bestaat over de parlementaire basis, tot nader onderzoek kan worden besloten. Dat bleek in 1977 toen CDA en VVD een akkoord bereikten, maar zeven CDA-Kamerleden zich daar tegen verklaarden. Hierdoor ontstond er twijfel of er wel een parlementaire meerderheid was, aangezien slechts 70 leden het akkoord steunden. De koningin laste toen een nieuwe consultatieronde in om zekerheid te verkrijgen over het parlementaire karakter van het kabinet.

Dat kan derhalve tot geen andere conclusie leiden dan dat, indien de parlementaire basis aan een kabinet ontvalt omdat één fractie haar steun opzegt, het kabinet niet ongestoord kan doorregeren.

Verwijzing naar alleen de vertrouwensregel uit de negentiende eeuw is dan onvoldoende en onjuist. Die vertrouwensregel bestaat uiteraard nog altijd, maar zij ontstond in een tijd dat de kabinetsformatie nog uitging van de koning en er nog geen politieke partijen waren. Vanaf het einde van de negentiende eeuw hebben we die echter wel en dat heeft nieuwe elementen aan het staatsrecht toegevoegd; elementen die niet genegeerd mogen worden. En gelukkig is dat ook niet gebeurd.


Andere recente columns