Gekozen minister-president of formateur

In Nederland is de minister-president de voorzitter van de ministerraad en is belast met de coördinatie van het regeringsbeleid. De minister-president heeft als 'primus inter pares' formeel geen bijzondere macht, maar in de loop der jaren is het ambt wel aan veranderingen ondergaan. Op internationaal gebied is zijn positie sterker geworden doordat hij als vertegenwoordiger van Nederland in internationale organisaties fungeert. De positie is op nationaal gebied ook versterkt door het toegenomen belang van de media.

Een rechtstreeks gekozen minister-president, dan wel een gekozen formateur zou de kiezer meer invloed kunnen geven op dit vlak. Voorstanders zeggen dat de legitimiteit van de functie dan wordt vergroot. De wenselijkheid hiervan is echter omstreden, evenals de mogelijke vormgeving en de gevolgen voor de parlementaire democratie. Tegenstanders vinden dat een gekozen minister-president in strijd is met de (huidige) parlementaire democratie, waarin het kabinet steun nodig heeft van een meerderheid in het parlement.

Na een aanpassing van het Reglement van Orde wordt de formateur sinds 2012 benoemd door de Tweede Kamer. Daarvoor gebeurde dat door het staatshoofd. Er zijn op dit moment geen initiatieven in behandeling om de formateur direct te laten kiezen door burgers.

Wat is een gekozen minister-president of formateur?

Waarvoor zou worden gekozen en door wie?

Er zijn vele mogelijkheden om de kabinetsformatie en de benoeming van de minister-president te democratiseren, maar de voorstanders zijn het niet met elkaar eens over de wijze waarop.

Eigenlijk zijn er twee kernvragen:

  • waarvoor wordt gekozen? Gaat het om de verkiezing van de minister-president of van de formateur?
  • wie kiest? Mag het volk rechtstreeks een premier of formateur kiezen, of doet de Tweede Kamer dat?

Schematisch zijn de mogelijkheden als volgt:

 

Waarvoor wordt gekozen?

Volk kiest

Tweede Kamer kiest

Formateur

Direct gekozen formateur

Indirect gekozen formateur

Minister-president

Direct gekozen minister-president

Indirect gekozen minister-president

Hoe zou worden gekozen?

Naast de principiële vragen wie zou mogen kiezen en waarvoor, bestaan nog allerlei praktische vragen omtrent de vormgeving van een verkiezing van een minister-president of formateur:

  • heeft de winnaar van de verkiezingen een absolute meerderheid (meer dan de helft van de stemmen) nodig, een gekwalificeerde meerderheid (minimaal een bepaald percentage van de stemmen), of is een relatieve meerderheid (het grootste aantal stemmen van de kandidaten) voldoende?
  • moet de verkiezing van een door het volk gekozen premier/formateur gelijktijdig plaats vinden met de Tweede-Kamerverkiezingen of juist niet?

Als de winnaar een absolute meerderheid nodig heeft, is de kans groot dat na één stemronde geen enkele kandidaat daarover beschikt. Hetzelfde zou kunnen gelden voor een gekwalificeerde meerderheid. In dat geval zijn er meerdere stemrondes nodig. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat de twee kandidaten met de meeste stemmen in de eerste stemronde het in de tweede ronde alleen tegen elkaar opnemen. De overige kandidaten uit de eerste ronde vallen dan af.

Het nadeel van meerdere stemrondes is dat het een tijdrovende en kostbare methode is. Dit kan voorkomen worden door kiezers niet alleen hun kandidaat van eerste voorkeur te laten aangeven, maar ook hun kandidaat van tweede voorkeur, enzovoort.

Voor de manier waarop een formateur of minister-president gekozen zou worden, zijn nog allerlei varianten en mengvormen denkbaar. Zo is het ook denkbaar dat tegelijkertijd met de Tweede-Kamerverkiezingen een raadplegend, niet-bindend referendum wordt gehouden, waarbij de kiezers kunnen aangeven wie zij als formateur of premier zouden willen hebben.

Voordelen gekozen minister-president of formateur

Critici van de huidige gang van zaken betreuren dat de kiezers zo weinig directe invloed hebben op de machtsvorming. Na de verkiezingen moeten kiezers immers maar afwachten:

  • welke partijen een meerderheidscoalitie kunnen vormen;
  • welke partijen het hierover uiteindelijk met elkaar eens worden en wat er uit deze onderhandelingen tevoorschijn komt;
  • wie door de Tweede Kamer wordt benoemd tot (in)formateur, en wie aan het eind van het hele proces uiteindelijk premier wordt.

Een gekozen minister-president of formateur zou deze onzekerheden voor een deel weg kunnen nemen. De kiezer kan dan zelf bepalen wie zijn land de komende vier jaar moet gaan leiden en is niet meer afhankelijk van bovenstaande zaken waar hij geen invloed op heeft.

Daar komt bij dat de minister-president sinds de Tweede Wereldoorlog ten opzichte van de andere ministers meer en meer aan gewicht heeft gewonnen als 'boegbeeld' van het kabinet. Ook het lidmaatschap van de Europese Raad en de toegenomen rol van de premier in het buitenlandbeleid hebben het relatieve belang van het premierschap versterkt. Kortom, in de praktijk is de premier steeds minder een 'primus inter pares' en steeds meer een regeringsleider geworden.

Door de ontzuiling en het grote aantal 'zwevende kiezers' lijkt tevens de rol van personen in de politiek toegenomen ten koste van de partijen. Zo draaiden de verkiezingen van 2002 vrijwel geheel om de opkomst van Pim Fortuyn, en liepen de verkiezingen van 2003 uit op een strijd tussen de zittende premier Jan Peter Balkenende en PvdA-lijsttrekker Wouter Bos.

Nadelen gekozen minister-president of formateur

Het grootste probleem met de invoering van een gekozen minister-president is de inpassing in de parlementaire democratie. Als de minister-president door het volk gekozen wordt heeft deze namelijk een eigen democratisch mandaat. Dit heeft gevolgen voor de verhouding tussen minister-president, kabinet en Tweede Kamer. Tegenstanders van een gekozen minister-president zijn bang dat deze aan zijn verkiezing zoveel macht zal ontlenen, dat de machtspositie van de Tweede Kamer wordt uitgehold en het parlementaire stelsel onder druk komt te staan.

In het in het Nederlandse politieke stelsel is het immers onwaarschijnlijk dat één partij van een absolute meerderheid haalt in het parlement. Een gekozen minister-president loopt daarmee het risico dat een meerderheid in het parlement zijn beleid niet steunt en er een politieke patstelling zal ontstaan, omdat beiden een eigen kiezersmandaat hebben.

Verder zijn er voorstanders van de monarchie die vrezen dat de positie van het Koningshuis verder ondermijnd wordt. Het is echter de vraag in hoe ver de macht van de Koningin nu nog reikt. Lange tijd benoemde de Koning(in) een (in)formateur, maar sinds een wijziging in de reglement van orde van de Tweede Kamer neemt voortaan de Tweede Kamer het voortouw bij het instellen van een (in)formateur.

Meer over

Stand van zaken

Huidige situatie

Op dit moment wordt de (in)formateur in Nederland niet door burgers gekozen, maar door de Tweede Kamer benoemd . Na de verkiezingen wordt er in de Tweede Kamer gedebatteerd over de benoeming van de informateurs of formateurs en het vaststellen van zijn of haar opdrachten. Het staatshoofd zet alleen een handtekening onder de benoeming van de ministers. De procedure staat beschreven in het Reglement van Orde.

Initiatieven Tweede Kamer om de Reglement van Orde aan te passen

In het Reglement van Orde van de Tweede Kamer staat dat de Kamer na afronding van een opdracht tot kabinets(in)formatie kan besluiten om een formateur of informateur dan wel formateurs of informateurs uit te nodigen om over het verloop van die kabinets(in)formatie inlichtingen te verschaffen. Vanuit de Kamer zijn de afgelopen tijd initiatieven genomen om via het Reglement van Orde meer grip te krijgen op de kabinetsformatie, en daarmee mogelijk op de benoeming van de minister-president. Een belangrijke reden om voor deze weg te kiezen is, dat het wijzigen van het Reglement van Orde van de Kamer sneller gaat dan een wetswijziging.

In maart 2005 kwam Femke Halsema (GroenLinks) met een voorstel om de Kamer het recht te geven:

  • de (in)formateur(s) na afronding van een opdracht tot kabinetsformatie uit te nodigen om inlichtingen te verschaffen over het verloop van de kabinets(in)formatie;
  • de formateur uit te nodigen om inlichtingen te verschaffen over de voordracht van kandidaat-bewindspersonen voordat zij worden benoemd;
  • ter voorbereiding hierop hoorzittingen te organiseren met kandidaat-bewindspersonen.

Dit voorstel is niet door de Kamer aangenomen.

In september 2006 hebben de Tweede Kamerleden Boris van der Ham (D66) en Wijnand Duyvendak (GroenLinks) een voorstel ingediend om het Reglement van Orde zodanig te wijzigen dat:

  • de Kamer in de eerste vergadering na haar verkiezing beraadslaagt over het doen van een voordracht aan de Koning voor de benoeming van een (in)formateur of (in)formateurs;
  • de Kamer na afronding van een opdracht tot kabinetsinformatie binnen een week na de dag waarop de opdracht is afgerond beraadslaagt over het doen van een voordracht aan de koning voor de benoeming van een formateur dan wel formateurs;
  • indien een formateur of informateur zijn opdracht aan de koning heeft teruggegeven, de Kamer binnen een week na de dag waarop de opdracht is teruggegeven beraadslaagt over het doen van een nieuwe voordracht aan de koning voor de benoeming van een (in)formateur dan wel (in)formateurs;
  • indien de Kamer besluit tot het doen van een voordracht, zij de voordracht vergezeld doet gaan van een opdracht.

Dit voorstel is door de Kamer aangenomen.

In mei 2011 kwamen de D66-leden Gerard Schouw (D66) en Boris van der Ham (D66) met een nieuw voorstel tot wijziging van het reglement van orde. Dat behelsde opnieuw het houden van een debat direct na de verkiezingen over het formuleren van de (in)formatieopdracht en het aanwijzen van een (in)formateur.

Dit voorstel is door de Kamer aangenomen.

artikel 139a luidt:

  • 1. 
    Onverwijld na de installatie van een nieuw verkozen Tweede Kamer, maar uiterlijk een week na de installatie, beraadslaagt de Kamer in plenaire zitting over de verkiezingsuitslag. Het doel van de beraadslaging is een of meer informateurs onderscheidenlijk formateurs te benoemen en de door hen uit te voeren opdracht vast te stellen. Indien dat doel niet in de desbetreffende vergadering kan worden bereikt, besluit de Kamer daarover in een volgende vergadering, zo spoedig als dat mogelijk is.
  • 2. 
    Indien een informatieopdracht wordt afgerond, formuleert de Kamer in beginsel binnen een week na de dag van afronding een formatieopdracht, en wijst zij voor de uitvoering daarvan een of meer formateurs aan.
  • 3. 
    Indien de aangewezen informateurs of formateurs hun opdracht teruggeven, formuleert de Kamer in beginsel binnen een week na de dag van teruggave een nieuwe opdracht, en wijst zij voor de uitvoering daarvan een of meer informateurs onderscheidenlijk formateurs aan.
  • 4. 
    Na een tussentijdse val van het kabinet kan de Kamer beraadslagen over de wenselijkheid of richting van een nieuwe kabinetsformatie. Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing.

Dit leidde in maart 2012 tot aanpassing van het reglement van orde (nieuw artikel 139a).

Meer over

Andere initiatieven

In de loop van de parlementaire geschiedenis is er een aantal maal onderzocht of en hoe een gekozen minister-president of formateur ingevoerd moest worden. Deze discussie kwam met name in een stroomversnelling door de onvrede die ontstaan was doordat er op basis van de verkiezingsuitslag van 1963 drie verschillende premiers het land hebben geleid (respectievelijk Victor Marijnen, Jo Cals en Jelle Zijlstra).

In 1967 werd daarom de staatscommissie-Cals/Donner ingesteld. Deze commissie sprak zich in meerderheid uit voor een gekozen formateur, hoewel acht van de zeventien commissieleden hier tegen waren. Uiteindelijk gebeurde er, mede door de verdeeldheid binnen de commissie, niets met dit advies. In 1984 werd er door de staatscommissie-Biesheuvel een advies uitgebracht over een nieuwe procedure voor de kabinetsformatie, maar ook hier gebeurde niet veel mee. Om die reden was het begin jaren negentig de beurt aan de commissie-De Koning om advies uit te brengen, maar daar werd uiteindelijk eveneens weinig mee gedaan.

 

(Staats)commissie

Advies

Cals/Donner

9 van de 17 leden: Gekozen formateur, gelijktijdig met Tweede Kamerverkiezingen. Als geen enkele kandidaat de absolute meerderheid krijgt, dan benoeming door Koningin

Biesheuvel

Tweede Kamer draagt formateur voor en de formateur legt verantwoording af in de Tweede Kamer

De Koning

Tweede Kamer krijgt recht op voordracht formateur; formateur legt tussentijdse rapportage af in Tweede Kamer

Naast de adviezen van deze commissies zijn er in het verleden ook vanuit de Tweede Kamer initiatieven ondernomen om veranderingen te bewerkstelligen in de bestaande procedures. Zo dienden Ed van Thijn (PvdA) en Anneke Goudsmit (D66) in 1970 een initiatiefwetsvoorstel in om de formateur door het volk te laten kiezen.

Dit voorstel haalde in 1971 echter geen meerderheid. Wel nam de Kamer de motie van Eric Kolfschoten (KVP) aan die uitsprak dat het wenselijk was dat de nieuw gekozen Tweede Kamer na de verkiezingen van 1971 in een openbaar debat zou onderzoeken of een oordeel uitgesproken kon worden over de door de Koningin te benoemen formateur.

In het debat dat twee weken na de verkiezingen gevoerd werd, kwam het echter niet tot zo'n oordeel. Wel worden sinds die kabinetsformatie (van het kabinet-Biesheuvel I) de adviezen aan het staatshoofd openbaar gemaakt.

Meer over

Nationale conventie

De Nationale conventie heeft zich in 2006 uitvoerig beziggehouden met de vraag of de minister-president rechtstreeks gekozen zou moeten worden. Voor- en tegenstanders hielden elkaar binnen de conventie echter in evenwicht.

Een deel van de conventie ziet in een gekozen minister-president een oplossing voor de vervlechting van regering en parlement door regeerakkoorden. Volgens hen binden regeerakkoorden het parlement met handen en voeten aan de regering.

De enige manier om dit te voorkomen is om radicaal af te zien van regeerafspraken tussen coalitiefracties. Dan doemt echter het gevaar op dat de regering zijn mandaat uitsluitend aan het parlement ontleent, waardoor de regering een speelbal wordt in handen van het parlement. Nu is het nog omgekeerd, maar beide situaties zijn onwenselijk.

Deze situatie is alleen te voorkomen wanneer de leider van het toekomstige kabinet over een eigen mandaat van de kiezer kan beschikken. Een deel van de conventie pleit daarom voor een gekozen minister-president. Het kiezersmandaat voor de minister-president houdt dan de opdracht in om leiding te geven aan een door hem te vormen kabinet, dat wat betreft de samenstelling en te voeren beleid aangewezen blijft op het parlementair vertrouwen.

Het regeringsprogram vindt zijn basis dan niet in een partijcompromis, maar zal tot stand komen in overleg tussen de gekozen minister-president en de door hem aangezochte bewindslieden. Niets belet hem daarin overigens om ook ministerskandidaten van andere partijen te vragen. Ook kan hij tijdens zijn kabinetsperiode bewindslieden benoemen en ontslaan, bijvoorbeeld bij gebleken incompetentie van een van de ministers.

Een ander deel van de leden van de Nationale conventie is tegen de gekozen minister-president. Zij vinden dat dit niet goed verenigbaar is met het parlementaire stelsel op evenredige basis. Een ander probleem is dat de minister-president bijna altijd de lijsttrekker van een grote partij zal zijn. Zijn parlementaire fractie zal zich steeds 'schatplichtig' aan hem weten. Dat heeft als gevaar dat het parlementaire debat zich versmalt tot een keuze voor of tegen de minister-president. Bovendien is het niet denkbeeldig dat de rechtstreekse verkiezing het gezag van het parlement ondermijnt.

Ook wijzen de tegenstanders van een gekozen minister-president in de Nationale conventie op de ervaringen in Israël. Daar werd ook een rechtstreeks gekozen minister-president ingevoerd in combinatie met een parlement op basis van evenredige vertegenwoordiging en een vertrouwensregel tussen parlement en regering. Dit bleek gepaard te gaan met een versplintering van de Knesset, het Israëlische parlement.

Het bleekt buitengewoon ingewikkeld te zijn voor de minister-president een regering samen te stellen, een regeerprogramma uitgevoerd te krijgen en het vertrouwen van het parlement te behouden. Hoewel Israël op vele punten van Nederland verschilt, geeft dit volgens de tegenstanders wel extra reden om kritisch te zijn over de invoering van een rechtstreeks gekozen minister-president.


Meer over

Vraag