De weg van een wetsvoorstel - Hoofdinhoud

Een wet kan ingrijpende gevolgen hebben voor burgers. Er kan bijvoorbeeld gedrag strafbaar worden gesteld, belastingen kunnen worden verhoogd of de verkiezingsprocedure kan worden veranderd. Omdat dit gevoelige zaken zijn, is er een uitgebreid stappenplan dat moet worden doorlopen voordat een voorstel wet wordt. Op die manier wordt voorkomen dat wetgeving lichtzinnig tot stand komt.

Bij wetsvoorstellen die door Tweede Kamerleden worden ingediend (initiatiefvoorstellen) is de procedure nagenoeg het zelfde als bij regeringsvoorstellen. Bij herziening van de Grondwet is er wel een andere procedure.

Stel, we hebben in Nederland een probleem, bijvoorbeeld dat we allemaal steeds vaker en steeds langer in de file staan.

De betrokken minister wil iets aan dit probleem doen en vraagt de ambtenaren of aan een (interne/externe) commissie met een voorstel te komen. Dit voorstel krijgt de vorm van een concept-wetsvoorstel. Zo'n voorstel bestaat meestal uit (nogal cryptische) wijzigingen in één of meerdere bestaande wetten, maar is soms ook een geheel nieuwe regeling.

Het komt overigens vaak voor dat meer dan één ministerie bij een onderwerp en dus bij een wetsvoorstel betrokken is.

De minister legt het wetsvoorstel voor aan de ministerraad. Die moet er mee instemmen, voordat het voor advies naar de Raad van State gaat. Wetsvoorstellen zijn dus niet het idee van één minister, maar van het hele kabinet: "de regering spreekt met één mond". De ministerraad machtigt de minister om het voorstel (na goedkeuring door de ministerraad ook wel de "oorspronkelijke tekst" genoemd) in te dienen.

Als de ministerraad het niet eens kan worden over een wetsvoorstel, is dat een serieus probleem en kan dat leiden tot het aftreden van de minister. Dit kom zelden voor, omdat veel beleidsvoornemens tijdens de kabinetsformatie al in grote lijnen zijn besproken.

Het wetsvoorstel gaat vervolgens naar de Raad van State. Dit adviesorgaan kijkt vooral naar de juridische kanten van het voorstel. De Raad brengt een niet-bindend (maar natuurlijk wel zwaarwegend) advies uit waarop de minister een reactie (nader rapport) geeft. Het advies en nader rapport worden samen in een blauwe katern toegevoegd aan het wetsvoorstel.

Het wetsvoorstel wordt nu opgemaakt om naar de Tweede Kamer te gaan. De minister voegt een Memorie van Toelichting toe, waarin de werkelijke wijzigingen worden uitgelegd, in context geplaatst en gemotiveerd, een historisch overzicht of andere inbreng of advies van de voorbereidende commissie(s) wordt opgenomen, en het traject van invoering (wie-wat-waar) wordt geschetst.

Het wetsvoorstel en de memorie wordt vervolgens door de regering (koningin en ministers) ingediend bij de Tweede Kamer. De regering doet dat via een (standaard) Koninklijke Boodschap.

Het (concept) Wijziging van de Wet X ziet er nu zo uit:

• - 

  A Advies Raad van State en nader rapport (blauwe katern)
• - 

  Nr. 1 Koninklijke Boodschap
• - 

  Nr. 2 Voorstel van Wet
• - 

  Nr. 3 Memorie van Toelichting

Terug naar het wetsvoorstel: in elke commissie houden steeds één of twee leden van elke fractie zich bezig met een wetsvoorstel. Per voorstel bekijken ongeveer 10 tot 12 leden het wetsvoorstel en kunnen ook hun eigen fractiemedewerkers onderzoek laten doen.

De opmerkingen en vragen van de commissie ("inbreng") wordt verzameld door de griffier van de commissie, die een verslag maakt. De minister en ambtenaren stellen een antwoord op dit verslag op: de "Nota naar aanleiding van het verslag" en eventueel een "Nota van wijziging". Een ingrijpende Nota van Wijziging moet weer eerst door de ministerraad worden goedgekeurd voordat ze aan alle leden van de Kamer worden toegezonden.

Na dit hele traject van schriftelijke voorbereiding is het tijd voor plenaire behandeling in het parlement, met als eerste de Tweede Kamer.

Tijdens de plenaire vergadering (het debat) voert een aantal Kamerleden - meestal twee tot tien - het woord over het wetsvoorstel. De minister of staatssecretaris geeft antwoord op vragen (verdediging) en dan volgt er vaak nog een tweede vraag- en antwoordronde (replieken en duplieken).

Tweede Kamerleden kunnen zodra een wetsvoorstel is ingediend wijzigingen voorstellen; zij hebben het recht van amendement. Amendementen worden tegelijk met het wetsvoorstel behandeld.

Als de minister het niet eens is met een amendement, kan hij aanneming ervan "ontraden" of zelfs "sterk ontraden" of "onaanvaardbaar" verklaren.

Als een amendement waar de minister het niet mee eens is toch wordt aangenomen, kan de minister het wetsvoorstel intrekken. Als een amendement is aangenomen dat een minister "onaanvaardbaar" vond, kan de minister ook besluiten op te stappen. Er ontstaat dan een ministers- of kabinetscrisis. Dit komt echter slechts zelden voor.

Na de behandeling van amendementen en eventuele moties wordt over het wetsvoorstel gestemd bij handopsteken. Op verzoek, of als de uitslag van het handopsteken niet direct duidelijk is, kan ook hoofdelijk worden gestemd. De stemming gaat per onderdeel en tot slot ook over het hele wetsvoorstel.

Per artikel wordt eerst gestemd over eventuele amendementen en dan over het artikel zelf. Een amendement kan dus worden aangenomen, maar daarna kan een artikel of onderdeel (of het gehele voorstel) alsnog worden verworpen.

Hierna volgt de eindbeslissing over een wetsvoorstel, zoals dat (eventueel) is gewijzigd door aangenomen amendementen of verworpen artikelen en/of onderdelen. Via een stemming blijkt of het wetsvoorstel is aangenomen of verworpen.

Een door de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstel gaat vervolgens naar de Eerste Kamer. Ook de Eerste Kamer volgt weer een traject van schriftelijke behandeling in commissies: verslag van de commissie, memorie van antwoord door de minister en een formeel eindverslag van de commissie.

In tegenstelling tot de Tweede Kamer hebben de 75 leden van de Eerste Kamer geen recht van amendement; zij kunnen vragen stellen, commentaar geven, vragen om toezeggingen en over het wetsvoorstel stemmen, maar er geen veranderingen in aanbrengen. Wederom: de eindbeslissing over een wetsvoorstel is "aangenomen" of "verworpen".

Alleen Tweede Kamerleden hebben recht van initiatief. Het komt regelmatig (ongeveer eens per één of twee maanden) voor dat niet de minister (beter: de regering), maar één of een meer Kamerleden een wetsvoorstel indienen. Er is dan ook geen koninklijke boodschap, maar wel een begeleidende brief. Zo'n initiatiefvoorstel heeft wel een memorie van toelichting dat is opgesteld door de indiener(s).

Kamerleden kunnen om diverse reden zelf het initiatief nemen. De betreffende minister kan zelf niet voor indiening voelen. Het kan ook zijn dat indiening in hun ogen te lang op zich laat wachten. Soms dienen leden zelf een wetsvoorstel in, omdat ze hun eigen standpunt naar voren willen brengen. Een initiatiefvoorstel kan een minister aanzetten om alsnog zelf met een wetsvoorstel te komen.

Het verschil tussen een wetsvoorstel van een Kamerlid en één van de minister is, dat niet een minister (of staatssecretaris), maar de indieners (of ondertekenaars) zelf het voorstel verdedigen. Zij kunnen zich bij hun verdediging laten bijstaan door specialisten.

Als het voorstel wordt aangenomen, volgt het verder de zelfde procedure als een voorstel van een minister. Als het voorstel is aangenomen door de Eerste Kamer, is het overigens nog niet direct wet. De wet moet door koningin en minister(s) worden ondertekend en de regering moet zorgen dat de wet in werking treedt.

De Koningin en een minister (of meerdere ministers) ondertekenen de wet, die daarmee van kracht wordt. De (mede)ondertekening door een minister noemen we contraseign.

De minister van Justitie zorgt vervolgens voor bekendmaking van de wet. Dat gebeurt door plaatsing in het Staatsblad.

Er wordt in een wet altijd vermeld op welke wijze en wanneer die in werking treedt: soms wordt een datum genoemd (bijvoorbeeld per 1 januari 200x), soms zal dat - wat vager - bij "koninklijk besluit" of zelfs bij aparte inwerkingstredingswet zijn. Het komt voor dat onderdelen van een wet niet allemaal op het zelfde moment in werking treden.

Er zijn drie gevallen geweest dat een initiatiefwetsvoorstel niet werd bekrachtig: in 1917 (over onderwijssalarissen), in 1928 (over het leerlingental) en in 1994 (over lastenverlichting voor het mkb).

Wijziging van de Grondwet vindt op een andere wijze plaats dan wijziging van gewone wetten. Omdat er zoveel waarde aan de Grondwet wordt gehecht, is het moeilijker om deze te wijzigen. De voornaamste bepalingen daarbij zijn dat dit in twee stappen moet gebeuren en dat bij de tweede stap een versterkte meerderheid nodig is.