Vertrouwensregel parlement en kabinet

De vertrouwensregel houdt in dat een minister, staatssecretaris of het kabinet als geheel moet aftreden als zij niet langer het vertrouwen genieten van het parlement (lees: de Tweede Kamer). De vertrouwensregel zegt dus niet dat bewindspersonen per se moeten aftreden als ze een fout hebben gemaakt.

Een kabinet of bewindspersoon hebben het vertrouwen totdat het tegendeel is gebleken, bijvoorbeeld door aanneming van een motie van wantrouwen. Bij een dreigend conflict met Tweede of Eerste Kamer kan het kabinet of een bewindspersoon de vertrouwenskwestie stellen. Daarmee wordt aangegeven dat een ongewenste beslissing van de Kamer tot een kabinetscrisis of ministerscrisis zal leiden. Ook kan een bewindspersoon nadrukkelijk de vraag stellen of de (Tweede) Kamer nog wel vertrouwen in hem/haar heeft.

Bij een conflict tussen regering en parlement heeft de regering ook de mogelijkheid niet af te treden, maar het parlement te ontbinden en nieuwe verkiezingen uit te schrijven, in de hoop dat de nieuw gekozen Tweede Kamer het kabinet of de minister wel het vertrouwen geeft.

Wettelijke basis

Niet al het Nederlandse staatsrecht is vastgelegd in de Grondwet of in andere wetten. Een essentiële staatsrechtelijke regel, de vertrouwensregel, is in de loop der tijd ontstaan en kan dus worden beschouwd als gewoonterecht.

Een belangrijke gewoonteregel is verder dat de Tweede Kamer vanwege hetzelfde conflict slechts één keer ontbonden mag worden. Als het conflict tussen een kabinet dat is blijven zitten en een nieuw gekozen Tweede Kamer blijft voortbestaan, moet het kabinet dus ofwel alsnog de wens van de Tweede Kamer uitvoeren, ofwel aftreden.

In de praktijk zal tegenwoordig in geval van een conflict het kabinet ontslag aanbieden aan de Koning, waarna of een nieuwe (in)formatie zal plaatsvinden zonder verkiezingen, of (wat waarschijnlijker is) nieuwe verkiezingen worden georganiseerd.

Wanneer ontstaat wantrouwen?

Reeds bij het eerste optreden van een kabinet speelt de vertrouwensregel een rol. Een formateur moet zich er altijd van vergewissen of het door hem te vormen kabinet niet direct door de Tweede Kamer naar huis zal worden gestuurd. Dat was bijvoorbeeld het geval in 1939 bij het vijfde kabinet-Colijn. In een motie-Deckers sprak de Tweede Kamer zich in meerderheid uit het optreden van dat minderheidskabinet. Aanneming van de motie leidde direct tot de ontslagaanvrage van het kabinet.

Wanneer het parlement (feitelijk moet hier gelezen worden: de Tweede Kamer) het vertrouwen in een bewindspersoon of een kabinet verliest, is moeilijk te bepalen; (partij)politieke overwegingen spelen hierbij veelal een grote rol.

Bij de beoordeling van de vertrouwensvraag is van belang dat verschillend kan worden gedacht over de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid. Vaak speelt tevens de vraag mee of een bewindspersoon redelijkerwijs iets had kunnen weten (wat hij of zij niet wist), of redelijkerwijs maatregelen had kunnen nemen (die hij of zij niet heeft genomen).

Aangezien het parlement zich bij zijn werkzaamheden voor een groot deel baseert op informatie die door het kabinet wordt verstrekt, wordt het vertrouwen van de Kamer in ieder geval geschaad als deze ontdekt dat de juistheid en de volledigheid van de verstrekte informatie te wensen overlaat.

Het kan ook gebeuren dat een bewindspersoon of het kabinet naar aanleiding van de ontwikkelingen in het debat zelf meent geen of onvoldoende vertrouwen te genieten, zonder dat de Kamer dit expliciet aangeeft. Het is ook mogelijk dat een motie van afkeuring (waarin het gevoerde of te voeren beleid wordt afgekeurd) wordt opgevat als een motie van wantrouwen.

Mogelijkheden om wantrouwen te laten blijken

  • Het aannemen van een motie van wantrouwen of afkeuring;
  • Het aannemen van een motie, die door de bewindspersoon of het kabinet is aangemerkt als motie van wantrouwen;
  • Aanneming van een onaanvaardbaar verklaard amendement, waaraan tevens de vertrouwenskwestie is gekoppeld (zonder die koppeling leidt aanneming van de motie vaak tot intrekking van het wetsvoorstel);
  • Verwerping van een door de bewindspersoon of het kabinet essentieel geacht wetsvoorstel. Een minister kan ook zijn/haar politieke lot verbinden aan aanneming van een amendement of aan verwerping van een wetsvoorstel;
  • Het ontnemen of verminderen van het inkomen van een bewindspersoon (bijvoorbeeld via een amendement om de begroting met een symbolisch bedrag te korten);
  • Verwerping van de begroting.

Die laatste twee mogelijkheden komen al lange tijd niet meer voor.

Het vertrouwen kan ook impliciet worden opgezegd, waarna de bewindspersoon (of het kabinet) zelf conclusies trekt. Dat kan bijvoorbeeld door tijdens een debat ernstige kritiek te uiten of doordat in de schriftelijke voorbereiding al blijkt dat die kritiek (breed) bestaat. In 2014 trok staatssecretaris Weekers na een kritisch debat over problemen bij de belastingdienst zelf de conclusie dat hij niet langer het vertrouwen bezat van de meerderheid.

Tevens kan een door een bewindspersoon zelf opgeworpen vraag over vertrouwen niet bevredigend worden beantwoord. In 1935 leidde zo'n onbevredigend antwoord op een door Colijn als minister-president opgeworpen vertrouwensvraag tot een kabinetscrisis. In 1998 vroeg en kreeg minister Sorgdrager het door gevraagde vertrouwen (van de regeringsfracties) juist wel.

Onaanvaardbaar in de Eerste Kamer

Kabinet en ministers zijn in het algemeen terughoudend met het uitspreken van het onaanvaardbaar in de Eerste Kamer. Het onaanvaardbaar is simpel gesteld het dreigen met een kabinetscrisis. Daarmee zou echter een politiek conflict ontstaan, waarvoor niet eenvoudig een oplossing zal zijn te vinden. Bovendien wordt dergelijke druk op de Eerste Kamer strijdig geacht met de taak van de Eerste Kamer.

Opzeggen van vertrouwen door één regeringsfractie

Het vertrouwen kan ook worden opgezegd door één regeringsfractie. De positie van de betreffende bewindspersoon wordt dan feitelijk onhoudbaar. Het is aan het kabinet of het daar dan consequenties aan verbindt. In 1951 viel het kabinet-Drees/Van Schaik toen de VVD-fractie het vertrouwen opzegde in de eigen minister van Buitenlandse Zaken (Stikker) en in 1990 trad minister Braks af toen regeringsfractie PvdA impliciet het vertrouwen in hem opzegde.

Een enigszins vergelijkbaar geval (maar met een andere uitkomst) deed zich voor op 15 mei 1962. De Eerste Kamerfractie van de VVD onder leiding van Van Riel zegde het vertrouwen op in VVD-minister Visser van Defensie en stemde tegen de begroting van Defensie. De fractie was vooral ontevreden over de wijze waarop de minister had geopereerd bij het ontslag van een kritische defensieambtenaar. Minister-president De Quay verklaarde na de tegenstem van de VVD-fractie dat, aangezien de begroting wel was aangenomen en ook de Tweede Kamer het vertrouwen in de minister had, er geen reden voor Visser was om af te treden.

Ontstaan van de vertrouwensregel

De vertrouwensregel is in de jaren na 1848 ontstaan na een aantal incidenten als een regel van ongeschreven staatsrecht:

  • In 1868 verwierp de Tweede Kamer de begroting van Buitenlandse Zaken omdat Nederland een verdrag had ondertekend waarin de neutraliteit van Luxemburg was gegarandeerd. De Tweede Kamer vond dat Nederland zich niet in de Europese machtspolitiek had moeten laten betrekken, waarop de Koning de Tweede Kamer ontbond. Na de verkiezingen werd de begroting van Buitenlandse Zaken opnieuw verworpen, waarop het kabinet aftrad. Hierdoor ontstond de ongeschreven regel dat de Tweede Kamer vanwege hetzelfde conflict slechts eenmaal ontbonden mag worden.

Meer over