Kabinetsformatie

Na elke Tweede Kamerverkiezing of na de val van een kabinet, begint het ingewikkelde en spannende proces van de formatie van een nieuw kabinet. Doel van de formatie is een kabinet te vormen dat enerzijds kan rekenen op steun van de meerderheid van de Tweede Kamer en anderzijds tot een gezamenlijk beleid kan komen.

Sinds 2012 neemt de Tweede Kamer het initiatief bij de formatie. De Tweede Kamer verstrekt dan de opdracht aan de (in)formateur(s). Om uit te zoeken welke partijen met elkaar een kabinet kunnen vormen, houdt de Tweede Kamer sinds 2010 voorafgaand aan het uitbrengen van adviezen eerst een debat over de verkiezingsuitslag en de in gang te zetten formatie. De Kamervoorzitter bepaalt samen met de nieuwe fractievoorzitters of dit debat plaatsvindt. Een dergelijk debat wordt dan direct na installatie van de nieuwe Kamer gehouden.

Een informateur onderzoekt welke partijen in een coalitie willen samenwerken en/of zorgt voor de totstandkoming van een regeerakkoord. De formateur rondt de kabinetsformatie af. De Koning speelt in dit proces ook nog steeds een rol, maar zijn invloed is in de loop der jaren kleiner geworden.

De daadwerkelijke kabinetsformatie is in vier fasen te onderscheiden:

  • Partijen (onderzoek welke coalitie mogelijk is);
  • Programvorming (opstellen regeerakkoord);
  • Portefeuilleverdeling (welke partij levert welke bewindspersonen?);
  • Personele invulling (wie worden de nieuwe bewindspersonen?).

Er is niet altijd een duidelijke scheidslijn waar de ene fase in de formatie ophoudt en de andere begint. Hetzelfde geldt voor het werk van de informateur en de formateur. Hieronder worden deze fasen toegelicht.

Na de verkiezingen in maart 2017 is een nieuwe kabinetsformatie gestart.

Partijen: onderzoek coalitie

Tijdens de kabinetsformatie is het vorige kabinet demissionair: de ministers hebben hun ontslag ingediend, maar mogen nog niet naar huis. De formatie kan enkele maanden duren en in die tijd behandelt het demissionaire kabinet slechts de lopende zaken. Alle gevoelige zaken worden controversieel verklaard en blijven liggen tot er een nieuw kabinet is. In de praktijk blijkt echter dat, als de kabinetsformatie erg lang duurt, ook knopen moeten worden doorgehakt over controversiële punten.

Debat installatie nieuwe kamer

In 2010 besloot de Tweede Kamer dat voorafgaand aan het uitbrengen van adviezen over de kabinetsvorming eerst een debat kan plaatsvinden over de verkiezingsuitslag en over de in gang te zetten formatie. De Kamervoorzitter bepaalt samen met de nieuwe fractievoorzitters of dit debat plaatsvindt. Een dergelijk debat wordt dan direct na installatie van de nieuwe Kamer gehouden.

Tot 2010 kwamen de fracties de dag na de verkiezingen bijeen om over het uit te brengen advies te vergaderen. De fractievoorzitters gingen daarna in volgorde van grootte van hun fractie op bezoek bij de Koningin om advies uit te brengen. Wanneer de adviezen niet eenduidig waren of op andere wijze nog geen duidelijkheid bestond over de (in)formatieopdracht, kon de ronde van adviezen opnieuw beginnen. Ook dan kan steeds vooraf weer een Kamerdebat worden gehouden.

Verkennende fase

Sinds de formatie van 2012 neemt de Tweede Kamer het voortouw bij het formeren. Niet het staatshoofd, maar de voorzitter van de Tweede Kamer heeft het initiatief. De afgelopen keren wees de Kamervoorzitter eerst een verkenner aan. Het is in het verleden een paar keer voorgekomen dat een verkennende fase is ingelast bij een formatie; meestal werd meteen een informateur benoemd.

Informateur en formateur

Als een bepaalde coalitie (samenwerking) van partijen niet zo voor de hand ligt, wordt altijd een informateur aangewezen.

Tot 2010 werd een (in)formateur door de Koning(in) benoemd. Om die te kiezen vroeg zij advies van de vicepresident van de Raad van State en de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer. De Koning(in) nodigde ook alle fracties van de Tweede Kamer uit om haar advies te geven.

Nu onderzoekt de informateur in opdracht van de Tweede Kamer welke partijen in een coalitie zouden kunnen samenwerken. De informateur(s) krijgt de specifieke opdracht de vorming van een bepaalde coalitie te onderzoeken. Slaagt de informateur hier niet in, dan keert hij/zij terug naar de Tweede Kamer. De Tweede Kamer geeft vervolgens deze, of wellicht een andere informateur, een nieuwe opdracht voor een te onderzoeken coalitie. In theorie kan ook direct een formateur worden benoemd, maar in de praktijk wordt vrijwel altijd eerst een informateur benoemd. In enkele gevallen wordt eerst een verkennende fase ingelast.

De formateur is meestal de toekomstige minister-president. Als informateur werd vroeger meestal iemand benoemd die zijn of haar sporen als politicus heeft verdiend, zoals de vicevoorzitter van de Raad van State, de voorzitter van de Eerste Kamer of een Commissaris van de Koning(in). De bedoeling hiervan is iemand met een informatie-opdracht te belasten die boven de partijen staat en voldoende gezag heeft opgebouwd.

De laatste jaren is echter een tendens te zien dat eerst een gezaghebbend iemand van buiten de actieve politiek wordt benoemd om de mogelijkheden voor coalitievorming te onderzoeken. Vervolgens worden in de daarop volgende fase niet één maar verschillende informateurs tegelijkertijd benoemd, afkomstig uit partijen die een coalitie zouden moeten gaan vormen. Vaak staan deze informateurs midden in het politieke krachtenveld.

Meerderheids- of minderheidskabinet

Er zijn verschillende soorten kabinetten mogelijk. De voorkeur gaat uit naar een kabinet waarvan de partijen een meerderheid van de zetels in de Tweede Kamer hebben. Maar een minderheidskabinet is ook mogelijk - als de coalitie zeker weet dat het de steun van de andere partijen heeft en niet bij de eerste besluiten al naar huis gestuurd wordt.

Programma/regeerakkoord

Nadat duidelijk is geworden dat een bepaalde coalitie mogelijk is, breekt een nieuwe fase in de kabinetsformatie aan waarvoor één of meer nieuwe informateurs benoemd kunnen worden. In de tegenwoordig gebruikelijke praktijk van vorming van een parlementair kabinet moeten de beoogde coalitiefracties uiteindelijk instemmen met de hoofdlijnen van het door een nieuw kabinet te voeren beleid.

Deze hoofdlijnen worden vastgelegd in een regeerakkoord. Een belangrijke taak van een informateur is dan ook het opstellen van een regeerakkoord. Dit gebeurt door onderhandelingen met en tussen de deelnemende partners over controversiële punten.

Portefeuilleverdeling

Een belangrijk punt bij de kabinetsformatie is de portefeuilleverdeling: welke partij levert een minister of staatssecretaris voor welke portefeuille. Punt daarbij is dat natuurlijk elke coalitiepartner zo veel mogelijk ministers op zo veel mogelijk belangrijk geachte ministeries wil hebben. In het verleden zijn hier wel eens vergevorderde formaties op afgesprongen.

De portefeuilleverdeling is dan ook onderdeel van de onderhandelingen en vindt plaats onder leiding van de (in)formateur. Door met de verdeling te schuiven, is het mogelijk coalitiepartners tegemoet te komen. Eventueel kan ook een extra ministerspost, bijvoorbeeld een minister zonder portefeuille, bij de onderhandelingen worden gecreëerd.

De aanstaande premier, die meestal ook de rol van formateur vervult, zal in het algemeen worden geleverd door de grootste coalitiepartij in de Tweede Kamer. Vanwege de vergaande invloed op de besluitvorming (met name bij de verdeling van budgetten) en het overzicht van de overheidsfinanciën is Financiën vervolgens de belangrijkste te verdelen ministerspost.

Binnenlandse Zaken is voor de meeste partijen een aantrekkelijk ministerie vanwege de rol van de minister van Binnenlandse Zaken in het binnenlands bestuur (met name bij benoemingen van burgemeesters en Commissarissen van de Koning(in)) en het lidmaatschap van de 'zeshoek'. Het ministerschap van Buitenlandse Zaken is gewild in verband met het daaraan verbonden prestige.

Bij de verdere verdeling van de ministersposten tijdens de formatie speelt onder andere de machtsverdeling in de financieel-economische zeshoek, een overleg tussen de belangrijkste ministeries op financieel- en sociaal-economisch gebied, een grote rol. Ministers die hier deel van uitmaken, hebben dus meer invloed op en informatie over financieel- en sociaal-economische aangelegenheden dan andere ministers.

Uiteraard wegen ook de mogelijkheden voor partijpolitieke profileringspunten dan wel afbreukrisico's op bepaalde ministeries mee, evenals persoonlijke voorkeuren of capaciteiten van kandidaat-bewindslieden. Om partijpolitiek evenwicht op belangrijke ministeries te creëren, krijgen ministers van de ene partij op zo'n departement vaak gezelschap van een staatssecretaris van een andere partij.

Personele invulling

De personele invulling van de ministersposten en staatssecretariaten gebeurt tenslotte onder leiding van de formateur. Hoewel het hier als aparte fase wordt besproken maakt ook de personele invulling deel uit van het onderhandelingsproces en kan deze niet los worden gezien van de onderhandelingen over de portefeuilleverdeling. Soms komt het voor dat partijen bepaalde kandidaten van andere partijen blokkeren. Ministers kunnen ook hun veto uitspreken over een kandidaat-staatssecretaris op hun ministerie.

Ook in deze laatste fase kan het formatieproces nog stuklopen.

Benoeming

Aan de benoeming van een minister gaat een hele procedure vooraf: tijdens de kabinetsformatie wordt er gezocht naar kandidaten, vervolgens moeten zij gescreend worden en tot slot voeren zij een gesprek met de formateur, waarin wordt bekeken of er 'enig beletsel is in het heden of verleden van de kandidaat om de functie te aanvaarden'.

Ontslag

Als de formatie rond is, wordt ontslag verleend aan de ministers die niet terugkeren en ontslag geweigerd aan de ministers die blijven zitten. De nieuwe ministers (en staatssecretarissen) gaan naar de Koning om beëdigd te worden. Dan vindt ook de bekende fotosessie plaats op het bordes van Huis Ten Bosch.

Tijdens de eerste ministersvergadering, het constituerend beraad, wordt officieel bepaald wie verantwoordelijk is waarvoor. De regeringsverklaring wordt opgesteld, gebaseerd op het regeerakkoord.

Wettelijke procedure kabinetsformatie

De Grondwet is vrij bescheiden wat betreft de kabinetsformatie. Slechts de artikelen 43 en 48 Grondwet spreken over de vorming van een kabinet. Zij bepalen dat ministers en staatssecretarissen bij koninklijk besluit benoemd worden en dat de minister-president deze besluiten moet contrasigneren. De formatie wordt vooral bepaald door ongeschreven regels als de vertrouwensregel. Deze regel stelt dat een kabinet slechts kan optreden, wanneer de Tweede Kamer niet direct haar vertrouwen in het kabinet opzegt.

Verantwoording

De minister-president leest tijdens de vergadering van de Tweede Kamer de regeringsverklaring voor en doet daarbij verslag over zijn/haar aandeel in de formatie. Het wordt wel als een gemis gezien dat de informateur, de niet geslaagde formateur en de formateur die zelf buiten het kabinet blijft niet ter verantwoording kunnen worden geroepen.

De Tweede Kamer kan overigens wel tijdens de formatieperiode verslag vragen van de informateur(s). Tijdens de kabinetsformatie in 1998 hebben de informateurs de voortgang van de formatie enkele malen summier toegelicht in de Tweede Kamer. Het regeerakkoord is een openbaar Tweede Kamerstuk, met de onderliggende inhoudelijke notities als bijlage. Ook gaven de onderhandelaars van de betrokken Tweede Kamerfracties in 1998, na afloop van de vrijwel dagelijkse onderhandelingen, telkens een korte persconferentie.

Sinds 1994 kunnen de (in)formateurs door de Tweede Kamer worden gevraagd inlichtingen te geven over hun werkzaamheden. Deze mogelijkheid is geschapen op basis van een motie-Jurgens/Mateman. Op grond van artikel 139a in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer moet dat na afloop van hun werkzaamheden geschieden, maar feitelijk gebeurde dat daarna diverse al keren nog voor het afronden van de informatieperiode.

Initiatief Tweede Kamer

Sinds de jaren zestig wordt er al gedebatteerd over de gang van zaken bij de kabinetsformatie. Lange tijd benoemde de Koning(in) een (in)formateur. Een aantal partijen vonden dit democratisch niet legitiem. Zij wilden de procedure veranderen en de Tweede Kamer meer zeggenschap geven. Tegenstanders vinden dat de Koning(in) de (in)formateur mag aanwijzen omdat hij of zij altijd onderdeel is van de regering. Hij of zij is een stabiele factor in het formatieproces.

Kabinetsformaties sinds 1945

In de periode 1945 tot 2017 zijn er zo'n 30 formaties geweest. Een formatie vindt in de regel elke vier jaar plaats, maar soms worden er nieuwe verkiezingen uitgeschreven na een val van een kabinet. Dit was bijvoorbeeld het geval in 1982 na de val van het kabinet-Van Agt II.

Wetenswaardigheden

Kabinetsformaties kunnen heel verschillend verlopen. Naast het staatshoofd (vroeger) en de voorzitter van de Tweede Kamer (sinds 2012) kunnen informateurs, formateurs en verkenners een rol spelen in het proces. Het vormen van een kabinet kost gemiddeld zo'n 90 dagen. Het record is een maand (in 1948), maar in 1977 duurde het meer dan 200 dagen voordat er een kabinet was.


Meer over

Beschouwing