Ministeriële verantwoordelijkheid

De (politieke) ministeriële verantwoordelijkheid bestaat sinds de Grondwetsherziening van 1848, en houdt in dat ministers gezamenlijk en afzonderlijk verantwoording aan het parlement schuldig zijn voor hun beleidsdaden. De Koning regeert formeel, maar feitelijk zijn de ministers (politiek) verantwoordelijk. De staatssecretarissen zijn eveneens politiek aansprakelijk.

Een belangrijk gebruik in het Nederlandse parlementaire stelsel is de vertrouwensregel. Volgens de vertrouwensregel moet een minister, staatssecretaris of kabinet aftreden als de betreffende bewindspersoon of bewindspersonen geen vertrouwen meer genieten van de meerderheid van het parlement (in de praktijk geldt de vertrouwensregel alleen voor de Tweede Kamer).

Bij een conflict tussen regering en parlement mag de regering aanblijven, het parlement ontbinden en nieuwe verkiezingen uitschrijven, in de hoop dat de nieuw gekozen Tweede Kamer het kabinet of de minister wel het vertrouwen geeft. Tegenwoordig is dat echter niet gebruikelijk. Overigens mag de Tweede Kamer slechts één keer ontbonden worden vanwege hetzelfde conflict.

Betekenis

In Nederland is de politieke controle op het functioneren van de regering gebaseerd op het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid. Dit staatsrechtelijke beginsel wordt door de Raad van State omschreven als

de gezamenlijke en afzonderlijke aanspreekbaarheid van ministers op het doen en laten van de regering bij de behartiging van het algemeen belang en de vervulling van taken die aan het ambt van minister zijn verbonde

De verantwoordelijkheid wordt afgelegd aan het parlement, de Staten-Generaal.

De ministers zijn geen verantwoording schuldig aan de Koning. Artikel 42 van de Grondwet bepaalt dat de Koning onschendbaar is, en dat de ministers verantwoordelijk zijn. Hiermee wordt bedoeld dat de ministers politiek verantwoordelijk zijn voor diens optreden.

Om een adequate politieke controle uit te oefenen moet het parlement kunnen beschikken over betrouwbare informatie. Artikel 68 van de Grondwet verplicht ministers en staatssecretarissen daarom mondeling of schriftelijk de door één of meer Kamerleden verlangde inlichtingen te verschaffen aan het parlement zolang dat niet in strijd is met het belang van de staat.

Staatssecretarissen

Het kabinet bestaat uit zowel ministers als staatssecretarissen, waarbij volgens artikel 46 van de Grondwet een staatssecretaris optreedt in de plaats van de minister in de gevallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen. Hoewel dit volgens de Grondwet niet afdoet aan de verantwoordelijkheid van de minister, controleert het parlement in de praktijk ook het politieke doen en laten van staatssecretarissen en van het kabinet als geheel.

De informatieverplichting uit artikel 68 van de Grondwet geldt zoals vermeld ook voor staatssecretarissen.

Reikwijdte

In het Nederlandse parlementaire stelsel geldt weliswaar ministeriële verantwoordelijkheid, maar dat neemt niet weg dat er verschillend gedacht kan worden over de zaken waar die verantwoordelijkheid betrekking op heeft. Er is bijvoorbeeld discussie mogelijk over wat nu eigenlijk taken en verantwoordelijkheden van de overheid zijn. Ook bestaan er allerlei overheidsonderdelen waarover een minister (of staatssecretaris) niet de volledige zeggenschap over heeft, of waar onduidelijkheid over de verantwoordelijkheids- en bevoegdheidsverdeling kan bestaan.

Volgens de zogenaamde 'enge benadering' kan er zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid bestaan. Deze benadering werd bevestigd bij de grondwetsherziening van 1983, en in 1993 in het rapport 'Steekhoudend ministerschap' van de commissie-Scheltema. Er bestaat ook een 'ruime benadering', die stelt dat de minister verantwoordelijk is voor alle zaken die binnen zijn portefeuille spelen.

Steekhoudend ministerschap

De commissie-Scheltema beval in haar rapport aan de 'regels van het spel' rond de ministeriële verantwoordelijkheid vast te leggen. Zo stelde zij vast dat de vraag of een minister nog het vertrouwen heeft van het parlement, een politieke vraag is. Het vertrouwen kan ook worden opgezegd zonder dat de minister persoonlijk iets te verwijten valt. De commissie identificeerde drie punten die verduidelijkt moesten worden:

  • 1. 
    Een minister is, vanwege de complexiteit niet bij machte de gehele ambtelijke organisatie te controleren.
  • 2. 
    Kan een minister, die zeer in beslag wordt genomen door de leiding van zijn eigen complexe ambtelijke organisatie, wel samen met zijn collega's een samenhangend integraal beleid voeren? Gedacht zou kunnen worden aan versterking van de positie van de coördinerende minister.
  • 3. 
    Heeft het parlement wel voldoende middelen om het ministeriële beleid te beoordelen en zo nodig te corrigeren? Als nieuw probleem, dat de controle bemoeilijkt, noemt de commissie het verschijnsel convenant. Als een minister zaken doet met derden, heeft het parlement mogelijk het nakijken. Ook de informatievoorziening door ambtenaren aan het parlement, komt aan de orde.

Tegenwoordig

In een debat in de Tweede Kamer in november 2000 kozen regering en parlement de lijn dat de ministeriële verantwoordelijkheid geldt voor de formulering en uitvoering van overheidsbeleid. Er werd wel verschil onderkend tussen zaken waar een minister wel of geen bevoegdheid heeft, maar dat zou niet betekenen dat de Kamer de minister niet zou kunnen aanspreken op zaken waar minister geen bevoegdheden heeft.

Bij organisaties op afstand wordt wettelijk geregeld hoe de verantwoordelijkheids- en bevoegdheidsverdeling is, en blijft de minister verantwoordelijk voor de manier waarop dat is geregeld. Een minister is altijd verantwoordelijk voor publiek geld en publieke taken, ook als er derden bij betrokken zijn.

In de loop der tijd is de regel ruimer geworden. Lang stond alleen de verantwoordelijkheid van ministers tegenover koning en parlement centraal. Tegenwoordig geldt de verantwoordelijk de activiteiten van het gehele omvangrijke bestuursapparaat.

De regel betekent tegenwoordig: verantwoording afleggen. Dat bestaat uit het verstrekken van informatie en het motiveren en verdedigen van een besluit. De enige die deze verantwoording aflegt, is de minister (of staatssecretaris). Koning en ambtenaren zijn van de verantwoordingsplicht uitgesloten.

Verantwoording afleggen is alleen aan de orde als er sprake is van bevoegdheden. Door het contraseign wordt de minister verantwoordelijk voor besluiten van de Koning. Aangezien de minister de politieke leiding heeft van een departement en instructies kan geven, is er ook hier sprake van verantwoordelijkheid.

Ontstaan

Tussen 1815 en 1840 had de Koning veel macht, en het parlement weinig. Ministers waren een soort uitvoerende adviseurs van de Koning, en waren alleen aan hem verantwoording schuldig.

Aan deze situatie begon verandering te komen bij de grondwetsherziening van 1840. Bij die gelegenheid werd de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd; sindsdien kan een minister strafrechtelijk worden vervolgd voor ambtsdaden die strijdig zijn met de Grondwet of andere wetten. Ook moesten ministers besluiten van de Koning gaan medeondertekenen (het zogenaamde ministeriële contraseign).

In 1848 werd de Grondwet wederom herzien onder leiding van de liberaal Johan Rudolf Thorbecke. Naast een aantal andere democratiseringen, werd nu ook de politieke ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd, evenals de onschendbaarheid van de Koning. Wat voorheen de grondwettelijke bevoegdheden van de Koning waren, werden nu bevoegdheden van de regering, dus van de Koning plus de ministers.

Ministers werden verantwoordelijk gemaakt voor het (politieke) handelen van de Koning, die zelf geen verantwoording mocht afleggen aan het parlement. Door dit alles kon het parlement vanaf 1848 de ministers ter verantwoording roepen.

Strafrechtelijke verantwoordelijkheid

Het is nooit voorgekomen dat tegen een minister strafrechtelijke vervolging is ingesteld wegens een ambtsmisdrijf.*

Van belang waren wel twee verzoeken tot vervolging. Op 16 oktober 2009 verwierp de Tweede Kamer met 132 tegen 10 stemmen een verzoek van de leden Wilders, Fritsma, Agema, De Roon, Bosma en De Mos tot het in overweging nemen van een onderzoek naar een aanklacht tegen de minister Van der Laan voor WWI ( 32158, nr. 1).

Deze leden stelden dat de minister de Kamer had geweigerd vragen over de kosten van immigratie te beantwoorden. Het opzettelijk nalaten uitvoering te geven aan de bepalingen van de Grondwet was volgens hen een ambtsmisdrijf voor een minister, zoals staat omschreven in artikel 355 onder 4 Wetboek van Strafrecht. Algemeen werd gesteld dat Kamerleden andere mogelijkheden hebben om een bewindspersoon daarover ter verantwoording te roepen (interpellatie, motie) en veel begrip voor deze stap was er dan ook niet.

Eveneens vruchteloos was een adres van oud-premier Gerbrandy en acht anderen (onder wie oud-minister Welter en oud-bevelhebber Winkelman) in april 1948, houdende een verzoek de procureur-generaal bij de Hoge Raad opdracht te geven vervolging in te stellen tegen die leden van het zittende kabinet en tegen hun ambtsvoorgangers, die zich vanwege het Indonesische beleid schuldig zouden hebben gemaakt aan schending van hun ambtseed. Het verzoek werd door de Tweede Kamer afgewezen.


meer over