Toekomst van de Eerste Kamer

Nederland heeft een tweekamerstelsel: naast de volksvertegenwoordiging in de Tweede Kamer is er een senaat, de Eerste Kamer. Wetsvoorstellen die door de Tweede Kamer zijn aangenomen, worden in de Eerste Kamer (nogmaals) gecontroleerd. De Eerste Kamerleden kijken naar de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van de wetten en verdragen.

Al sinds jaar en dag zijn er behalve voorstanders ook tegenstanders die het nut van de Eerste Kamer in twijfel trekken. Voorstanders wijzen op het nut van een extra reflectie op de juridische aspecten van wetgeving. Tegenstanders vinden dat de Eerste Kamer te veel politieke macht heeft voor een instelling die niet rechtstreeks door de bevolking wordt gekozen.

In 2006 heeft de Nationale Conventie aanbevelingen gedaan over de toekomst van de Eerste Kamer. De Provinciale Staten zouden voortaan elke drie jaar de helft van de leden van de Eerste Kamer moeten kiezen. Ook stelde de Nationale Conventie een éénmalig terugzendrecht voor. Met de twee aanbevelingen is verder niets meer gedaan. Een aantal partijen, waaronder D66 en de PVV, willen de Eerste Kamer helemaal afschaffen. Er zijn echter geen wetsvoorstellen in behandeling om het senaat af te schaffen.

Huidige situatie

Sinds de invoering van de Grondwet van 1815 kent Nederland een tweekamerstelsel. De Eerste Kamer wordt sinds 1848 gekozen door de leden van de Provinciale Staten en dus niet rechtstreeks door de bevolking. Omdat de Tweede Kamer wel direct gekozen wordt ligt het primaat van de volksvertegenwoordiging bij die Kamer. De Grondwet noemt de Tweede Kamer in artikel 51 als eerste.

De functie van de Eerste Kamer is met name gelegen op het gebied van wetgeving. Het controleren van de regering laat zij, vanwege het politieke primaat, over aan de Tweede Kamer. Hoewel de Eerste Kamer ook de bevoegdheid heeft om schriftelijke vragen te stellen, te interpelleren of een enquête te houden maakt zij hiervan niet of nauwelijks gebruik.

Op het gebied van wetgeving heeft de Tweede Kamer wel meer rechten dan de Eerste Kamer. De Tweede Kamer beschikt namelijk over het recht van initiatief en het recht van amendement. De Eerste Kamer heeft deze rechten niet en dient een voorstel te overwegen 'zoals het er ligt'. Formeel heeft de Eerste Kamer dus alleen het recht om een voorstel aan te nemen of te verwerpen. De reden daarvoor is gelegen in het feit dat voorstellen anders het gevaar lopen tussen beide Kamers heen en weer gestuurd te worden, omdat de ene Kamer het amendement van de ander weer ongedaan maakt.

Toch heeft de Eerste Kamer behalve verwerping wel een aantal gereedschappen om invloed op de wetgeving uit te oefenen. In de eerste plaats is de dreiging van verwerping voor de regering soms reden om het voorstel weer in te trekken. In de tweede plaats kan de Kamer met de regering overleggen over de uitleg die aan teksten moet worden gegeven en/of over de uitvoering daarvan. Dat overleg maakt deel uit van de wetgevingsgeschiedenis en is daardoor mede bepalend voor wat een wet precies inhoudt. Een derde mogelijkheid is verder het aandringen op een novelle.

Bezwaren huidige systeem

Het belangrijkste bezwaar dat vaak geuit wordt is dat de grote invloed die de Eerste Kamer heeft niet in verhouding staat tot haar democratische legitimatie. De Eerste Kamer wordt immers niet rechtstreeks gekozen, maar heeft de macht om een wetsvoorstel te verwerpen dat aangenomen is door de, direct verkozen, Tweede Kamer. Dat is zeker lastig als een kabinet wel een meerderheid heeft in de Tweede Kamer, maar niet in de Eerste Kamer. Het kabinet is daar dan afhankelijk van steun van oppositiefracties.

Dat zou volgens tegenstanders nog niet zo erg zijn, zolang de Eerste Kamer zich beperkt tot de formeel juridische kanten van wetgeving en fungeert als een zogeheten chambre de réflection. Dat is echter niet het geval. Net als de Tweede Kamer is de Eerste Kamer een politiek orgaan en de Kamer gedraagt zich daar ook naar. Zeker oppositiefracties zullen niet snel vóór een wetsvoorstel stemmen als zij inhoudelijke bezwaren hebben.

Het feit dat de Eerste Kamer ook politieke beslissingen neemt is voor tegenstanders vooral pijnlijk in het geval van een Grondwetswijziging. Daarbij is in de tweede lezing namelijk een tweederde meerderheid nodig van beide Kamers. Een relatief kleine, indirect gekozen, minderheid kan dan een wetsvoorstel tegenhouden dat door een grote, rechtstreeks gekozen, meerderheid van de Tweede Kamer is aangenomen. Voorbeelden waarbij dit gebeurde zijn de Paascrisis en de Nacht van Wiegel.

Een ander bezwaar is gelegen in de vertragende werking van de Eerste Kamer. Een wetsvoorstel ondergaat immers een lange weg voordat deze aangenomen wordt, omdat het voorstel uitvoerig door verschillende instanties bekeken wordt. Het weglaten van de stap naar de Eerste Kamer zou veel tijd schelen.

Voordelen huidige systeem

De Eerste Kamer heeft vooral nut als instelling die nog eens goed naar wetgeving kijkt, nadat die is aangenomen in de Tweede Kamer en dan met name naar de juridisch-technische aspecten. Ofschoon een wet een lang traject doorloopt voor de Tweede Kamer erover stemt, komen dergelijke fouten namelijk nog regelmatig voor. Dat komt vaak doordat er tijdens het debat nog amendementen worden ingediend, waardoor bijvoorbeeld tegenstrijdigheden of onjuiste verwijzigingen ontstaan. De tweede lezing in de Eerste Kamer biedt de mogelijkheid dergelijke fouten te herstellen.

Behalve naar de juridisch-technische correctheid van een wetsvoorstel kijkt de Eerste Kamer ook naar andere aspecten van wetgeving die de Tweede Kamer nog wel eens negeert of over het hoofd ziet. Zo willen in de Tweede Kamer de politieke belangen nog wel eens prevaleren boven de juridische aspecten. Partijen in de Tweede Kamer zijn bijvoorbeeld sneller geneigd een voorstel aan te nemen om de coalitiebelangen niet in gevaar te brengen. De fracties in de Eerste Kamer zijn immers formeel niet gebonden aan regeerakkoorden en kunnen daardoor objectiever naar wetgeving kijken.

Bovendien gaat er ook een preventieve werking uit van de controle door de Eerste Kamer. Ambtenaren op de departementen zullen bijvoorbeeld minder snel geneigd zijn elementen in nieuwe wetgeving op te nemen, waarvan ze weten dat die in de Eerste Kamer op veel bezwaren zal stuiten.

Verder brengt de andere samenstelling van de Eerste Kamer ook voordelen met zich mee. Enerzijds zorgt het feit dat de Eerste Kamer indirect gekozen wordt ervoor dat de Eerste Kamer niet een rechtstreekse afspiegeling van de Tweede Kamer is. Zeker wanneer de verkiezingen voor beide Kamers kort na elkaar volgen zou dat kunnen voorkomen. De kans is dan groter dat die Kamer precies dezelfde afwegingen maakt als de Tweede Kamer en dan zou de Eerste Kamer inderdaad overbodig worden.

Anderzijds zit er een ander type politicus in de Eerste Kamer. Tweede Kamerleden hebben immers meer dan een dagtaak aan hun werk als volksvertegenwoordiger. Eerste Kamerleden komen daarentegen slechts één dag in de week (op dinsdag) bijeen. Vrijwel alle leden hebben daarom ook een baan naast hun taak als Kamerlid, wat ze de mogelijkheid geeft om met iets meer afstand naar wetgeving te kijken.

Mogelijke aanpassingen

Terugzendrecht

Aangezien de voorstanders van afschaffing van de Eerste Kamer weten dat afschaffing moeilijk te realiseren is, kunnen zij wellicht meer draagvlak verwerven voor het veranderen van de rechten van de Eerste Kamer.

Zo is het denkbaar de Eerste Kamer terugzendrecht te geven: de Eerste Kamer krijgt in dat geval het recht wetsvoorstellen waar zij niet (geheel) mee akkoord is terug te sturen voor een tweede lezing in de Tweede Kamer. Als het wetsvoorstel na tweede lezing in de Tweede Kamer in een dergelijke nieuwe systematiek niet meer door de Eerste Kamer zou hoeven, zou het vetorecht van de Eerste Kamer hiermee komen te vervallen.

Nadeel van het terugzendrecht is dat de Eerste Kamer hiermee een verkapt recht van amendement zou krijgen. Nu heeft de Eerste Kamer geen amendementsrecht, hoewel de nu soms toegepaste praktijk met novelles in feite een vergelijkbaar effect heeft.

Procedure Grondwetsherziening

Een mogelijkheid om de macht van de Eerste Kamer te beperken is door de procedure voor wijziging van de Grondwet te veranderen. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door de tweede lezing niet afzonderlijk in achtereenvolgens de Tweede en Eerste Kamer te doen plaats vinden, maar in plaats daarvan in de Verenigde Vergadering van beide Kamers.

Omdat de Tweede Kamer twee keer zoveel leden heeft als de Eerste Kamer, wordt in dat geval de kans dat een relatief klein aantal Eerste Kamerleden het behalen van de vereiste tweederde meerderheid in de weg staat, verminderd.

Meer over

De Nationale conventie

In september 2006 heeft de Nationale conventie de volgende aanbevelingen gedaan over de toekomst van de Eerste Kamer:

  • toekenning van het recht aan de Eerste Kamer om wetsvoorstellen één keer terug te sturen naar de Tweede Kamer, waarbij het eindoordeel over het teruggezonden wetsvoorstel blijft liggen bij de Eerste Kamer;
  • Provinciale Staten kiezen voortaan elke drie jaar de helft van de leden van de Eerste Kamer.

Aanbeveling 1: terugzendrecht

De Nationale conventie wilde een éénmalig terugzendrecht, waarbij het eindoordeel blijft liggen bij de Eerste Kamer. Voordeel hiervan is dat de Eerste Kamer een voorstel dan niet hoeft te verwerpen, en evenmin onder druk hoeft te aanvaarden. De toepassing dwingt de Tweede Kamer en de regering tot een openbare heroverweging, aldus de conventie.

Het overlaten van het eindoordeel aan de Tweede Kamer zou volgens de conventie te veel afbreuk doen aan de positie van de Eerste Kamer. Bovendien zou dit de kans verkleinen dat de Eerste Kamer van haar terugzendrecht gebruik maakt.

Als bijstelling van het wetsvoorstel na terugzending uitblijft, dan zou de Eerste Kamer volgens de conventie in principe het oordeel van de Tweede Kamer moeten volgen, aangezien deze het politieke primaat heeft.

Aanbeveling 2: elke drie jaar de helft van de Eerste Kamer vernieuwen

Bij de verkiezing van de Eerste Kamer wil de Nationale Conventie terug naar de situatie van voor 1983. Tot 1983 kozen de leden van Provinciale Staten om de drie jaar de helft van de leden van de Eerste Kamer. Sinds 1983 wordt de Eerste Kamer om de vier jaar in zijn geheel gekozen en is de zittingsduur voor Eerste Kamerleden verkort van zes naar vier jaar.

De Nationale conventie noemde de Grondwetswijziging van 1983 'geen gelukkige greep', aangezien de Eerste Kamer daardoor soms politiek actueler is samengesteld dan de Tweede Kamer. Dit is het geval wanneer de Eerste Kamerverkiezingen recenter hebben plaatsgevonden dan de Tweede Kamerverkiezingen. Volgens de conventie beïnvloedt dit de verhoudingen en doet het, samen met de verkorte zittingsduur, enigszins afbreuk aan het bespiegelende karakter van de Eerste Kamer.

In tegenstelling tot de situatie voor 1983 zouden de Provinciale Staten de verkiezing van de helft van de Eerste Kamerleden niet in groepen van provincies moeten houden, maar in alle provincies tegelijkertijd, aldus de Nationale conventie.

Aangezien de Eerste Kamer een oneven aantal leden heeft, betekent het voorstel van de conventie dat de Provinciale Staten de ene keer 38 leden kiezen, en drie jaar later 37 leden.

Met de twee aanbevelingen is verder niets meer gedaan.


Meer over