Referendum

Een referendum is een volksstemming over een bepaalde politieke kwestie. Sinds 1 juli 2015 is het in Nederland mogelijk een raadgevend referendum aan te vragen voor bepaalde wetsvoorstellen en verdragen. Een bindend referendum is in Nederland niet mogelijk zonder wijziging van de Grondwet.

Over referenda wordt in Nederland al decennia lang gediscussieerd. Voorstanders vinden deze volksstemmingen een goede manier om burgers meer invloed te geven. Referenda zullen volgens hen er voor zorgen dat kiezers actiever deelnemen aan het publieke debat. Tegenstanders zeggen dat referenda niet passen binnen de representatieve democratie. Volksvertegenwoordigers zijn gekozen om zorgvuldige belangenafwegingen te maken.

In het parlement is een initiatiefvoorstel in behandeling voor de invoering van een 'correctief' referendum. Voor dit initiatief is een grondwetswijziging nodig. Het voorstel is de eerste lezing zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer aangenomen. Er moet nog een tweede lezing plaatsvinden.

Het tweede voorstel is ingediend om een raadgevend, niet-bindend referendum te houden over de toetreding van Turkije tot de Europese Unie.  Dit wetsvoorstel is nog in behandeling bij de Tweede Kamer maar de behandeling daarvan ligt sinds 2006 stil.  

Soorten referenda

Er zijn vele soorten referenda die elk hun voor- en nadelen hebben. Om een referendum te karakteriseren zijn er drie vragen die gesteld moeten worden:

  • Bij wie ligt het initiatief?
  • Gaat het om het terugdraaien van een overheidsbeslissing of om een initiatief van de burgers?
  • Is de uitslag bindend of niet-bindend?

Er zijn drie mogelijke antwoorden op de vraag waar het initiatief ligt. In de eerste plaats kan het initiatief bij de burgers liggen. Ook is het mogelijk dat een referendum volgens de wet verplicht is. In dat geval is er sprake van een obligatoir referendum. De derde mogelijkheid is dat het referendum op initiatief van de overheid wordt gehouden. Dit wordt ook wel een plebisciet genoemd.

Een referendum waarbij de kiezers zich kunnen uitspreken over een beslissing die de overheid genomen heeft noemen we een correctief referendum. Referenda over een bepaald onderwerp kunnen echter ook gehouden worden op initiatief van een groep burgers, die daarvoor meestal een bepaald aantal handtekeningen moet verzamelen. Dit wordt een volksinitiatief genoemd.

Tot slot is er de vraag of de overheid verplicht is om de uitslag van het referendum over te nemen. Als dat het geval is spreken we van een bindend referendum, anders van een niet-bindend referendum. In Nederland is een bindend referendum niet toegestaan volgens de Grondwet. Bij een duidelijke uitslag zullen politici de uitslag van een niet-bindend referendum echter moeilijk kunnen negeren.

De combinatie van het antwoord op bovenstaande vragen bepaalt het type referendum waarmee je te maken hebt. Zo lag het initiatief voor het referendum over de Europese Grondwet bij de overheid, ging het om het terugdraaien van een overheidsbeslissing en was de uitslag formeel niet-bindend. We karakteriseren zo'n referendum dan als een raadplegend, correctief, niet-bindend referendum. De volgende referenda zijn mogelijk:

Terminologie

 

Adviserend referendum

Niet-bindend referendum

Beslissend referendum

Bindend referendum

Bindend referendum:

Een referendum waarvan de overheid zich aan de uitslag moet houden.

Consultatief referendum

Niet-bindend referendum

Correctief referendum

Referendum waarmee kiezers zich kunnen uitspreken over een reeds door de overheid genomen beslissing, of over een beslissing die de overheid op het punt staat te nemen maar nog niet officieel vaststaat. Een correctief referendum is dus gericht op het tegenhouden of terugdraaien van een overheidsbeslissing.

Decisoir referendum

Bindend referendum

Facultatief referendum

Raadplegend, niet verplicht, referendum

Niet-bindend referendum

Een referendum waarvan de overheid de uitslag naast zich neer mag leggen. Niet-bindende referenda worden ook wel 'raadgevende' of 'raadplegende' referenda genoemd, terwijl het in die gevallen eigenlijk gaat om een niet-bindend, raadgevend referendum resp.. een niet-bindend, raadplegend referendum.

Obligatoir referendum

Verplicht referendum

Plebisciet

Raadplegend referendum

Raadgevend referendum

Een referendum dat op initiatief van de burgers wordt gehouden. Raadgevende referenda kunnen zowel bindend als niet-bindend zijn.

Raadplegend referendum

Een referendum dat op initiatief van de overheid wordt gehouden. De uitslag van kan in principe bindend of niet-bindend zijn. Omdat deze veelal niet-bindend zijn, wordt de term 'raadplegend referendum' ook gebruikt in gevallen waarin het om precies te zijn om een niet-bindend, raadplegend referendum gaat.

Verplicht referendum

Een referendum dat op grond van de wet gehouden moet worden, bijvoorbeeld als in een wet is geregeld dat een grondwetswijziging of het afstaan van bevoegdheden aan internationale instellingen op deze manier aan het volk voorgelegd moet worden.

Volksinitiatief

Een referendum over een door burgers geagendeerd voorstel of onderwerp. De uitslag van een volksinitiatief kan bindend of niet-bindend zijn.

Voordelen referenda

Voorstanders van referenda vinden het tegenwoordig niet meer voldoende om eens in de vier jaar via verkiezingen hun oordeel te geven over politieke standpunten. De kans dat de standpunten van de individuele kiezer geheel overeenkomen met die van de partij waarop ze gestemd hebben is zeer klein. Meestal is het zo dat mensen het wel met een groot deel van de standpunten van die punten eens zijn, maar niet met alle. Dit heeft tot gevolg dat de binding tussen kiezer en partij is verminderd.

Daar komt bij dat eens in de vier jaar oordelen over de standpunten van een partij niet garandeert dat die standpunten overeind blijven. Zo moeten partijen compromissen sluiten als ze met elkaar een regering gaan vormen en verlopen de ontwikkelingen in de samenleving tegenwoordig in zo'n hoog tempo dat standpunten snel verouderd raken.

Dit is niet erg, maar kiezers hebben daar na de verkiezingen geen invloed meer op en kunnen niet meer ingrijpen als er voor politieke beslissingen geen draagvlak meer is. Dit verklaart volgens sommige voorstanders van referenda voor een deel de vervreemding tussen politiek en kiezer. Een referendum vormt volgens hen daarom een aanvulling op de representatieve democratie en geen aantasting ervan, zoals de tegenstanders beweren.

Een referendum kan er bovendien voor zorgen dat de kiezer actief deelneemt aan het publieke debat over zaken van gemeenschappelijk belang. Doordat ze zelf een oordeel mogen vellen over dergelijke zaken worden burgers gestimuleerd om een mening te vormen en deel te nemen aan de discussie. Het huidige stelsel stimuleert burgers volgens de voorstanders van referenda slechts eens in de vier jaar om hierover na te denken. Zij wijzen in deze discussie bijvoorbeeld op het publieke debat dat ontstond bij het referendum over de Europese Grondwet. Dit referendum kende een hoge opkomst (63,3%) en er was een brede maatschappelijke discussie over het onderwerp.

Bezwaren tegen referenda

Er zijn ook bezwaren tegen de invoering van een referendum te noemen. Het belangrijkste bezwaar is dat het niet zou passen binnen het representatieve stelsel zoals we dat nu kennen in Nederland. In zo'n stelsel stelt de kiezer volksvertegenwoordigers aan die geacht worden een zorgvuldige belangenafweging te maken bij het opstellen van een wetsvoorstel. Daarbij raadplegen zij onder andere diverse maatschappelijke groeperingen, bedrijven en andere betrokkenen. Zo'n belangenafweging is een andere dan de afweging die een individuele kiezer uit eigenbelang maakt.

Behalve met de belangen van verschillende maatschappelijke betrokkenen moeten volksvertegenwoordigers ook rekening houden met de samenhang tussen verschillende wetsvoorstellen. Referenda zouden die samenhang in gevaar kunnen brengen. Verder hebben burgers ook de tijd en de middelen niet om alle facetten van een wetsvoorstel te beoordelen, waardoor ze minder goed in staat zijn om afgewogen oordeel te vellen.

Met een ja/nee of voor/tegen vraagstelling dreigt bovendien een simplificatie van het wetsvoorstel te ontstaan die geen recht doet aan de materie. Daarnaast is het volgens tegenstanders van referenda zo dat nee-stemmers vaak gemotiveerder zijn dan ja-stemmers. Hierdoor zou een gepassioneerde minderheid zijn wil kunnen opleggen aan een zwijgende meerderheid.

Tegenstanders vragen zich verder af of een referendum wel de meest geschikte manier is om een maatschappelijk debat te bevorderen. Er zijn verschillende andere manieren om dit ook te bereiken. Feit is wel dat het geen goedkope manier is om het maatschappelijke debat te bevorderen of de mening van de kiezer te achterhalen. Het referendum over de Europese Grondwet in 2005 kostte bijvoorbeeld bijna 30 miljoen euro. Als je als politicus wil weten of er draagvlak bestaat voor je voornemens is het houden van een opiniepeiling bijvoorbeeld een goedkopere manier.

Tot slot zien tegenstanders nog een bezwaar dat specifiek betrekking heeft op correctieve referenda. Die zouden namelijk vertragend werken, zonder dat er een alternatief geboden wordt wanneer een meerderheid zich tegen een voorstel uitspreekt. Daarnaast zegt een dergelijke uitspraak niets over de motivatie van tegenstemmers en bovendien hoeft niet elke nee-stemmer dezelfde motivatie te hebben. Zo kan een wet bijvoorbeeld voor de ene tegenstander niet ver genoeg gaan en gaat het verworpen voorstel voor anderen misschien juist wel te ver.

Burgemeestersreferendum

Volgens artikel 121 van de Gemeentewet hebben gemeenten echter de mogelijkheid om een verordening in te stellen zolang dit niet tegen bestaande wetgeving ingaat. Daarom kunnen gemeenten per verordening wel tot referenda besluiten, zolang deze niet-bindend zijn. Ook provincies hebben de vrijheid om een referendumverordening in te stellen.

Door de Gemeentewet konden gemeenten tot 2009 een raadplegend burgemeestersreferendum houden. Bij zo'n referendum werden twee vooraf door de raad geselecteerde kandidaten aan de inwoners voorgelegd, waarover zij hun voorkeur kunnen uitspreken.

Meer over

Huidige initiatiefvoorstellen

Initiatiefvoorstel correctief referendum

De Tweede Kamerleden  Wijnand Duyvendak  (GroenLinks) en  Niesco Dubbelboer  (PvdA) hebben in de zomer van 2005 een initiatiefwetsvoorstel ingediend over het invoeren van een correctief referendum. Het komt op hoofdlijnen overeen met het kabinetsvoorstel dat in 1999 tijdens de Nacht van Wiegel sneuvelde. Destijds werd niet de vereiste tweederde meerderheid in de Eerste Kamer gehaald voor de benodigde Grondwetswijziging.

Dit voorstel moet in twee lezingen aangenomen worden, omdat er sprake is van een Grondwetswijziging. In de eerste lezing is het voorstel door beide Kamers aangenomen. Dit gebeurde in 2014.

Dit initiatiefvoorstel is voor het laatst in 2014 verdedigd door Manon Fokke (PvdA), Linda Voortman (GroenLinks) en Gerard Schouw (D66). Pas bij de indiening van de tweede lezing wordt duidelijk wie de nieuwe verdedigers worden.

Initiatiefvoorstel-Wilders

Het Tweede Kamerlid Geert Wilders (PVV) in september 2005 een initiatiefwetsvoorstel ingediend voor het houden van een raadplegend, niet-bindend referendum over de toetreding van Turkije tot de Europese Unie. Dit wetsvoorstel is nog in behandeling bij de Tweede Kamer.

Eerdere initiatieven

Nacht van Wiegel

In februari 1996 diende het eerste kabinet-Kok een wetsvoorstel in om een correctief bindend referendum mogelijk te maken. Dit voorstel zou een wijziging van de Grondwet betekenen en dus moest het in twee lezingen behandeld worden in beide Kamers, waarbij in de tweede lezing een twee derde meerderheid nodig is in beide Kamers.

Het voorstel werd in beide Kamers aangenomen en na de Tweede Kamerverkiezingen van mei 1998 werd het voorstel tot Grondwetsherziening in tweede lezing ingediend door het tweede kabinet-Kok. Dit voorstel haalde in de februari 1999 ruimschoots de benodigde twee derde meerderheid in de Tweede Kamer.

Op 18 mei 1999 begon het Eerste Kamerdebat over het referendumvoorstel in de wetenschap dat vijf Eerste Kamerleden van de VVD bij de eerste lezing tegen hadden gestemd. Om een twee derde meerderheid te halen mocht er echter geen enkel lid van de VVD-fractie tegenstemmen. Tijdens het debat kwam VVD-woordvoerder en oud-minister Hans Wiegel met een aantal bezwaren tegen het correctief referendum, waarvan aantasting van de vertegenwoordigende democratie de voornaamste was.

Tijdens het debat werd van verschillende zijde druk uitgeoefend op de VVD-fractie, ondermeer door VVD-leider Dijkstal, vicepremier Jorritsma en minister-president Kok. Om 1.30 uur, na een zestien uur durend debat volgde de ontknoping toen VVD-fractievoorzitter Ginjaar meedeelde dat het voorstel voor één lid van zijn fractie nog steeds onacceptabel was. Bij de hoofdelijke stemming die daarop volgde bleek die persoon Wiegel te zijn. Het voorstel behaalde 49 stemmen voor en 26 tegen en was daarmee verworpen.

Op 19 mei bood minister-president Kok, na beraad in het kabinet, zijn ontslag aan de Koningin aan. Voor D66 was de verwerping van het wetsvoorstel een kabinetscrisis waard. Een dag later vonden de gebruikelijke consultaties plaats. Daarin stuurden PvdA en VVD aan op een lijmpoging. Ofschoon D66 weinig mogelijkheden tot herstel van de breuk, was zij wel bereid daarover te praten.

Op 22 mei werd Tjeenk Willink aangewezen als informateur. Onder zijn leiding vonden de fractievoorzitters Melkert, Dijkstal en De Graaf  een oplossing voor het conflict in een Tijdelijke referendumwet en een nieuwe poging om het referendum grondwettelijk te regelen. Op 8 juni was de crisis opgelost en kwamen de ministers terug op hun ontslagaanvrage.

Tijdelijke referendumwet (Trw)

Na de Nacht van Wiegel is wel een Tijdelijke referendumwet (Trw) tot stand gekomen. Deze wet maakte een raadgevend, niet-bindend correctief referendum mogelijk en gold van 1 januari 2002 tot 1 januari 2005. Op basis van de Tijdelijke referendumwet hebben referenda plaats gevonden in de gemeenten Voerendaal, Hilversum, Huizen en Zwolle.

In 2004 probeerden de Tweede Kamerleden Wijnand Duyvendak (GroenLinks) en Niesco Dubbelboer (PvdA) het tijdelijke karakter van deze wet af te halen. Dit voorstel haalde echter geen meerderheid. PvdA, SP, GroenLinks, D66 en LPF stemden voor; CDA, VVD, ChristenUnie en SGP stemden tegen. Na het vervallen van de Tijdelijke referendumwet is er in Nederland alleen nog op grond van andere regelingen een referendum mogelijk, bijvoorbeeld een gemeentelijke referendumverordening.

Referendum Europese Grondwet

In 2005 kwam er wel een wet die een correctief, niet-bindend referendum over de invoering van een Europese Grondwet mogelijk maakte. Dit referendum werd op woensdag 1 juni 2005 gehouden. De vraag die aan de kiezers werd voorgelegd luidde: Bent u voor of tegen instemming door Nederland met het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa?

Een ruime meerderheid van 61,5% van de kiezers stemde uiteindelijk tegen, met een opkomst van 63,3%. Hoewel het referendum niet-bindend was, verklaarden ook de Tweede Kamerfracties die zelf vóór waren, de uitslag te zullen respecteren. Het kabinet trok daarop het wetsvoorstel waarmee de officiële goedkeuring geregeld moest worden, in.

Zowel voor- als tegenstanders zagen in het verloop van dit referendum een bevestiging van hun gelijk. Voorstanders wezen op de hoge opkomst en het levendige publieke debat. Tegenstanders benadrukken echter dat de burger niet de tijd en middelen heeft om een dergelijk omvangrijk verdrag goed te kunnen beoordelen en dat er niet duidelijk is waarom de kiezer nee heeft gezegd.

Initiatiefvoorstel raadgevend en niet-bindend referendum

Omdat voor de invoering van een correctief referendum een tijdrovende Grondwetswijziging nodig is, hebben de Tweede Kamerleden Dubbelboer, Duyvendak en Van der Ham in november 2005 ook een initiatiefwetsvoorstel ingediend om op korte termijn via een gewone wet een raadgevend niet-bindend referendum in te voeren.

Inmiddels is de  Wet raadgevend referendum (Wrr) door beide Kamers aangenomen en bekrachtigd. De wet is tijdelijk ingevoerd tot er een correctief referendum is.

Dit initiatiefvoorstel is voor het laatst in 2014 verdedigd door  Manon Fokke  (PvdA),  Linda Voortman  (GroenLinks) en  Gerard Schouw  (D66).

Meer over

Nationale conventie

De Nationale Conventie heeft in september 2006 aanbevolen om een correctief, bindend referendum over wetten mogelijk te maken. Volgens de Conventie leent niet elke wet zich voor een referendum; dit geldt bijvoorbeeld voor begrotingswetten. De Nationale Conventie vindt dat het initiatief voor een referendum bij de kiezers moet liggen.

Referenda moeten volgens de Conventie niet op initiatief van het bestuur of de wetgever georganiseerd worden. Dit voorkomt dat overheden referenda gebruiken voor politiek-strategische doeleinden. De Conventie is dus wel voorstander van een raadgevend, maar niet van een raadplegend referendum.

Meer over


Meer over