Geschiedenis begrotingsverantwoording

In de jaren ’60 en ’70 van de twintigste eeuw ontstonden er achterstanden in het financieel beheer van de Rijksoverheid. De Rijksrekening over het jaar 1978 werd pas in 1985 bij de Tweede Kamer ingediend. De Algemene Rekenkamer stelde in zijn verslag over 1984 ernstige tekortkomingen in de administratieve organisatie en de interne controle van de rijksbegroting vast. Over het jaar 1985 werd maar bij acht begrotingen een accountantsverklaring afgegeven, waarvan slechts twee goedkeurende.

De Tweede Kamer vond dat het zo niet langer kon. In oktober 1985 diende D66-Tweede Kamerfractievoorzitter Maarten Engwirda (tevens voorzitter van de Tweede Kamercommissie voor de Rijksuitgaven) twee moties in die de regering vroegen voor 1 februari 1986 plannen aan de Tweede Kamer voor te leggen om de administratieve organisatie te verbeteren. De door de vier grootste fracties (PvdA, CDA, VVD en D66) ondertekende moties werden unaniem aanvaard door de Kamer, waarna minister Ruding in februari 1986 zijn voorstellen schetste. In samenwerking met de commissie voor de Rijksuitgaven en de Algemene Rekenkamer resulteerde dit in een operatie ter verbetering van de rechtmatigheid en beheersbaarheid van de overheidsfinanciën en beter inzichtelijke en onderling vergelijkbare departementale begrotingen: de Operatie Comptabel Bestel.

Ook de verantwoording over de begrotingen werd versneld. De Rekenkamer hoefde niet meer zelf alle rekeningen te controleren, maar ging steunen op controles van de departementale accountantsdiensten. In 1988 publiceerde de Rekenkamer voor het eerst rapporten bij de rekening van de ministerie. Op de ministeries kregen de beleidsdirecties ook verantwoordelijkheid voor het budget op hun beleidsterrein; voor die tijd lag de verantwoordelijkheid voor het beleid bij de beleidsdirecties en de verantwoordelijkheid voor de budgetten bij de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) op de departementen.

In ongeveer zeven jaar tijd bracht de Operatie Comptabel Bestel grote vooruitgang. Achterstanden in de verantwoording werden ingehaald en in 1993 hadden alle ministeries een goedkeurende accountantsverklaring.

Dankzij het succes van de Operatie Comptabel Bestel steeg de rechtmatigheid van de overheidsuitgaven in de loop der jaren tot ver boven de 99% waardoor het mogelijk is geworden meer aandacht te richten aan de doelmatigheid van overheidsbeleid.

In 1997 zorgde de Tweede Kamercommissie voor de Rijksuitgaven ervoor dat het project ‘Versnelling en kwaliteitsverbetering van de financiële verantwoordingen’ in gang werd gezet. Er kwam een ambtelijke werkgroep ‘Kwaliteit financiële verantwoordingen’, met vertegenwoordigers van de staf van de commissie voor de Rijksuitgaven, de Algemene Rekenkamer en een aantal ministeries. De werkgroep presenteerde in juni 1998 het rapport ‘Jaarverslag in de Politieke Arena; naar een nieuwe stijl van verantwoorden’, waarin wordt aanbevolen “te komen tot een geïntegreerde verantwoording over beleid, bedrijfsvoering en financiële middelen, te presenteren op de derde woensdag in mei: Verantwoordingsdag”. Een andere aanbeveling is om de beleidsdoelstellingen in de begroting zo concreet mogelijk te formuleren, zodat achteraf in het jaarverslag kan worden gerapporteerd in hoeverre de doelen zijn gehaald.

Vervolgens werd bij de Algemene Politieke Beschouwingen van 1998 de motie-Melkert c.s. (Kamerstukken 26200, nr. 6) ingediend. Deze motie van de coalitiefractievoorzitters Ad Melkert (PvdA), Hans Dijkstal (VVD) en Thom de Graaf (D66) “spreekt het voornemen uit om tijdens de afzonderlijke behandeling van de begrotingshoofdstukken aan te geven van welke beleidsprioriteiten meer in het bijzonder prestatiegegevens moeten worden opgenomen in de departementale jaarverslagen over het begrotingsjaar 1999”. Hierop werd een werkgroep ‘Financiële Verantwoordingen over 1999’ onder voorzitterschap van PvdA-Tweede Kamerlid Jan van Zijl ingesteld om de motie in te vullen.

De motie-Melkert c.s. leek met name bedoeld om ervoor te zorgen dat Van Zijl goede sier kon maken met de plannen die de commissie voor de Rijksuitgaven al had voorbereid. Intussen richtte het ministerie van Financiën in 1998 ook een interdepartementale werkgroep ‘Begroting in de 21e eeuw’ op. Deze werkgroep ging zich inzetten voor een betere informatiewaarde en toegankelijkheid van de begrotingen.

Tegen deze achtergrond publiceerde minister Zalm (Financiën) in juni 1999 zijn nota ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’. Op hoofdlijnen bevatte de nota de volgende voorstellen:

• 1. 

  De begrotings- en verantwoordingsstukken moeten beleidsmatiger worden: dit houdt in dat een relatie moet worden gelegd tussen beleid, prestaties en middelen, beoogd respectievelijk gerealiseerd. Daarbij moet in één oogopslag duidelijk zijn wat de kern van het beleid is en wat de prioriteiten zijn.
• 2. 

  De samenhang moet worden verbeterd, zowel tussen begrotings- en verantwoordingsstukken, als binnen begrotings- en verantwoordingsstukken.
• 3. 

  Er moet bij de presentatie van begrotings- en verantwoordingsstukken meer gebruik worden gemaakt van de mogelijkheden die de informatie- en communicatietechnologie kan bieden.

De nota zette ook verder in op de reeds beoogde verdere versnelling van de verantwoording, waarbij de departementale jaarverslagen over het voorafgaande jaar voortaan uiterlijk op de derde woensdag van mei aan de Staten-Generaal zouden moeten worden aangeboden. In 2000 gebeurde dit voor het eerst, met de aanbieding van de financiële verantwoordingen over 1999. De derde woensdag in mei was voortaan Verantwoordingsdag.

Eerder verschenen de financiële verantwoordingen van de ministeries pas in september. De versnelling moest het voor de Kamer mogelijk maken de ervaringen met de uitvoering van de begroting van het voorafgaande jaar (t-1) te benutten bij de behandeling in het najaar van de begroting voor het volgende jaar (t+1). Door de versnelling van de verantwoording werd ook verholpen dat de behandeling van de verantwoording volledig werd overschaduwd door de vrijwel gelijktijdige Tweede Kamerbehandeling van de begroting voor het volgende jaar.

Met Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB), door minister Zalm ook wel gekscherend ‘Van Borrel Tot Borrel’ genoemd, kwam er een begroting en verantwoording nieuwe stijl. Financiële informatie werd voortaan gekoppeld aan niet-financiële beleidsinformatie. Er kwam meer aandacht voor beleidsprestaties. De VBTB-begroting moest antwoord geven op de ‘drie W-vragen’:

• 1. 

  Wat willen we bereiken?
• 2. 

  Wat gaan we daarvoor doen?
• 3. 

  Wat mag dat kosten?

In het jaarverslag wordt vervolgens achteraf op de realisatie hiervan teruggekeken. Het kabinet-Kok II diende op Prinsjesdag 2001 de eerste VBTB-begroting in.

Verantwoord Begroten (VB)

Onder de naam ‘Verantwoord Begroten’ (VB) kregen de begrotingen vanaf 2013 weer een nieuwe opzet, met een focus op waar de minister voor verantwoordelijk is en met welke financiële instrumenten hij aan deze verantwoordelijkheid invulling geeft. Voor de nieuwe systematiek is gekozen omdat de eerder door VBTB veronderstelde koppeling tussen beleidsdoelstelling, beleidsinstrumenten en resultaten volgens het kabinet niet altijd gevolgd worden, omdat de uitkomsten van het beleid mede afhankelijk zijn van andere partijen en factoren.

Schematisch ziet het verschil tussen de drie W-vragen van VBTB en Verantwoord Begroten er als volgt uit: