Home > Bestuurlijke vernieuwing > Een benoemde of een gekozen burgemeester

Een benoemde of een gekozen burgemeester

De burgemeester wordt in Nederland door de Kroon benoemd. Dat gebeurt op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties na een aanbeveling van de gemeenteraad. De minister kan de aanbeveling voor benoeming of ontslag alleen om zwaarwegende redenen weigeren, maar in de praktijk gebeurt dat vrijwel nooit.

Met enige regelmaat staat deze 'kroonbenoeming' ter discussie en gaan er stemmen op om de burgemeester door de burgers te laten kiezen. De belangrijkste argumenten hiervoor zijn de democratische legitimatie en een beoogde sterkere positie van de burgemeester. Tegenstanders vinden echter dat de burgemeester boven de partijen moet staan en dat hij daar beter toe in staat is als hij benoemd is door de Kroon. Ook zien tegenstanders problemen in het feit dat de gekozen burgemeester en de gemeenteraad ieder een eigen kiezersmandaat hebben. Toch werd in het het eerste decennium van de 21e eeuw met niet heel veel succes geëxperimenteerd met een raadplegend referendum, waarbij de bevolking kon kiezen tussen twee vooraf door de raad geselecteerde kandidaten.

Voorwaarde voor een gekozen burgemeester is een wijziging van de Grondwet. Die bepaalt nu nog in artikel 131 dat de burgemeester door de Kroon wordt benoemd. Een 'deconstitutionalisering van de kroonbenoeming' moet de weg naar een gekozen burgemeester dus vrij maken. Een wijziging van de Grondwet om de benoeming van de burgemeester bij gewone wet te regelen is in behandeling.

Varianten en de huidige praktijk

Voor een gekozen burgemeester bestaan er grofweg twee varianten: een door de kiezers gekozen burgemeester en een door de gemeenteraad gekozen burgemeester. Ook daarbinnen bestaan er weer varianten: moet bijvoorbeeld de burgemeester gekozen worden uit het midden van de gemeenteraad of mag ook een buitenstaander zich kandidaat stellen.

De huidige praktijk is dat na openstelling van een vacature belangstellenden hun sollicitatie richten aan de commissaris van de Koning. Vervolgens voert een vertrouwenscommissie van de gemeenteraad sollicitatiegesprekken. De gemeenteraad draagt twee kandidaten voor aan de minister van Binnenlandse Zaken die in principe de voordracht volgt - na een advies van de commissaris van de Koning. De minister kan de aanbeveling voor benoeming alleen om zwaarwegende redenen weigeren. Dit aanbevelingsrecht staat sinds 2001 in de Gemeentewet. Hoewel formeel nog niet het geval kiest materieel gezien de gemeenteraad nu de burgemeester.

Pas na een deconstitutionalisering van de kroonbenoeming kan de discussie beginnen op welke manier en welke variant de burgemeestersbenoeming of -verkiezing - dan buiten de Grondwet om - in de wet geregeld gaat worden.

Aanbeveling tot ontslag

Sinds 2001 mag de gemeenteraad ook een aanbeveling tot ontslag van de burgemeester doen aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In zo'n geval moet er naar de mening van de gemeenteraad sprake zijn van een verstoorde relatie tussen de burgemeester en de raad. Ook over deze aanbeveling moet de commissaris van de Koningin advies uitbrengen en ook hier kan de minister slechts om zwaarwegende redenen van afwijken.

Door het aanbevelingsrecht van de gemeenteraad op zowel het gebied van de benoeming als het ontslag van de burgemeester is er steeds meer sprake van een soort vertrouwensregel naar analogie van de verhouding tussen het kabinet en het parlement.

Voordelen gekozen burgemeester

  • Het belangrijkste voordeel van een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester is de grotere democratische legitimatie: de kiezers krijgen de kans hun eigen burgemeester te kiezen, die daardoor ook kan rekenen op draagvlak onder de bevolking.
  • Verkiezing van de burgemeester zorgt er ook voor dat burgers de bestuurders beter kunnen aanspreken op het te voeren en gevoerde beleid en de uitvoering daarvan. Daarnaast moet de democratisering van de benoeming zorgen voor meer helderheid en minder (partijpolitieke) willekeur.
  • De verkiezing van de burgemeester draagt bij aan de versterking van diens positie en onafhankelijkheid. Door de dualisering in het gemeentebestuur lijkt de verhouding met de gemeenteraad steeds meer op een vertrouwensregel.

Nadelen gekozen burgemeester

  • Tegenstanders menen dat ofwel de gekozen burgemeester te weinig bevoegdheden heeft om de verwachtingen waar te maken, ofwel de burgemeester buitenproportioneel veel bevoegdheden krijgt. Daardoor zouden andere gezagsdragers, zoals bijvoorbeeld wethouders, sterk aan macht inboeten.
  • Een risico is ook dat er gemeenten zullen zijn waar burgemeester en gemeenteraad niet goed met elkaar kunnen samenwerken (bijvoorbeeld omdat de meerderheid van de gemeenteraad uit een andere politieke stroming komt dan de burgemeester), terwijl ze wel voor vier jaar aan elkaar vastzitten. Beide partijen kunnen in een dergelijke situatie een beroep doen op hun eigen kiezersmandaat en dan ontstaat er een bestuurlijke patstelling.
  • Andersom is er door de strijdige programma's en verschillende mandaten van burgemeester en gemeenteraad juist veel samenwerking nodig. Dat komt het dualisme, de transparantie en de slagvaardigheid in de gemeentepolitiek ook niet ten goede.
  • Ook wordt wel eens als nadeel genoemd dat de kiezers wellicht incapabele of populistische mensen kiezen en/of mensen die toevallig al grote bekendheid genieten, bijvoorbeeld als artiest of als sporter.
  • Tot slot kan de rijksoverheid geen spreidingsbeleid meer voeren als de burgemeester rechtstreeks gekozen wordt. Bij een benoemde burgemeester heeft de minister de mogelijkheid om de burgemeestersposten op een evenwichtige manier te verdelen over politieke partijen, over mannen en vrouwen en over autochtone en allochtone Nederlanders. Dit kan nuttig zijn bij de emancipatie van vrouwen en allochtonen in de politiek. Voorstanders van de gekozen burgemeester stellen daar echter tegenover dat het ook een onderhandse verdeling van baantjes tussen politieke partijen in de hand werkt.

Historische ontwikkeling

De burgemeester - de voorzitter van de Gemeenteraad - wordt al sinds de instelling van gemeenten door de Kroon benoemd.

Een eerste poging: 1922

Een eerste poging om daar verandering in te brengen dateert uit 1922. De toenmalige regering wenste een scheiding tussen burgemeester en voorzitter van de Raad en stelde voor de benoeming van de voorzitter van de Raad uit de Grondwet te halen en onder te brengen in een gewone wet. De communisten (Van Ravesteyn) dienden een amendement in om de voorzitter via een volksstemming te laten kiezen en de SDAP (Ter Laan) diende een amendement in om de gemeenteraad haar eigen voorzitter te laten kiezen. De amendementen werden verworpen. Ook het regeringsvoorstel de voorzitter van de raad door de wet te laten regelen werd verworpen dus er veranderde uiteindelijk niet.

Naar de Grondwetsherziening van 1983

In de Nota Grondwetsherziening van het kabinet-Den Uyl werd in 1974 voorgesteld om de Kroonbenoeming te schrappen. Door aanneming van een motie-Tilanus wees de meerderheid van de Tweede Kamer dit in 1975 echter af. Het kabinet diende daarom geen voorstel in. Laurens Jan Brinkhorst (D66) diende een amendement in om de Kroonbenoeming alsnog te schrappen. Dat werd echter verworpen. Zo bleef in 1983 de kroonbenoeming van de burgemeester gehandhaafd. Daarnaast bepaalt de Grondwet nu uitdrukkelijk dat de burgemeester voorzitter van de gemeenteraad is.

Een eerste stap naar de gekozen burgemeester: 1998

In het regeerakkoord van het kabinet-Kok II werd afgesproken met een voorstel te komen de benoeming van de burgemeester te deconstitutionaliseren zodat de invoering van een gekozen burgemeester mogelijk zou worden. Om de burgers op korte termijn toch meer invloed op de benoeming van de burgemeester te geven, werd bovendien afgesproken de mogelijkheid te creëren om in gemeenten een raadplegend referendum te houden over burgemeesterskandidaten. De gemeenteraad zou met de uitslag daarvan rekening kunnen houden bij het aanbevelen van burgemeesterskandidaten aan de Kroon. De formele bevoegdheden van de gemeenteraad en de Kroon bij de burgemeestersbenoeming bleven onaangetast.

Binnen de coalitie was alleen D66 voor een direct door de bevolking gekozen burgemeester. De VVD was helemaal tegen en de PvdA voelde meer voor een grotere rol voor de gemeenteraad bij de benoeming. Uiteindelijk werd het voorstel tot deconstitutionalisering op 22 januari 2002 in eerste lezing aangenomen in de Eerste Kamer. Voor een tweede lezing waren daarna eerst verkiezingen nodig.

 

Intermezzo: de burgemeestersreferenda: 2002-2008

In het kabinet-Kok II was afgesproken te gaan experimenteren met burgemeestersreferenda. Daartoe werd in 2011 de Gemeentewet aangepast. De kiesgerechtigden van de gemeente kon kiezen tussen twee door de gemeenteraad geselecteerde kandidaten. Dit 'burgemeestersreferendum' had een raadplegend (adviserend) karakter en was dus niet bindend voor de gemeenteraad. De gemeenteraad moest de uitslag van het referendum echter bij de vaststelling van zijn aanbeveling betrekken indien de opkomst ten minste dertig procent was.

In de periode 2002-2004 waren er burgemeestersreferenda in de Best, Vlaardingen, Leiden, Boxmeer, Zoetermeer en Delfzijl. In 2005 en 2006 vonden er geen burgemeestersreferenda plaats, maar in 2007 besloten de gemeenteraden van Utrecht en Eindhoven wel tot het houden van een burgemeestersreferendum.

Uit evaluaties van drie referenda is gebleken dat:

  • De bevolking positief is over het burgemeestersreferendum;
  • Burgemeesterskandidaten niet goed campagne kunnen voeren, omdat de burgemeester een onduidelijke positie in het huidige gemeentelijke bestel heeft zonder werkelijke instrumenten om leiding te geven aan het college van burgemeester en wethouders.
  • De referenda die in de periode 2002-2004 gehouden zijn, kenden geen hoge opkomstpercentages. Alleen in Best bracht meer dan 50% van de kiesgerechtigden een stem uit. Daar ging het burgemeestersreferendum echter, net als in Vlaardingen, gepaard met de verkiezingen voor de gemeenteraad.

Wel werd meestal de benodigde dertig procent gehaald. In Zoetermeer, Utrecht en Eindhoven werden de referenda met een opkomstpercentage van resp... 26,96%, 9,25% en 24,6% ongeldig verklaard. De winnaars van deze referenda zijn overigens wel benoemd tot burgemeester. Datzelfde gold ook voor de winnaars van de andere burgemeestersreferenda.

In november 2008 werd het raadplegend burgemeestersreferendum weer afgeschaft.

 

Gemeente

Datum

Opkomstpct. (%)

Winnaar

Best

6 maart 2002

61,4

Lettie Demmers-Van der Geest (D66, 64% van de stemmen)

Vlaardingen

6 maart 2002

49,2

Tjerk Bruinsma (PvdA, 57% van de stemmen)

Leiden

11 maart 2003

48,3

Henri Lenferink (PvdA, 77% van de stemmen)

Boxmeer

21 mei 2003

38

Karel van Soest (VVD, 59% van de stemmen)

Zoetermeer

3 december 2003

26,96

Jan Waaijer (CDA, 70% van de stemmen)

Delfzijl

25 februari 2004

41

Marritje Appel (PvdA, 64% van de stemmen)

Utrecht

10 oktober 2007

9,25

Aleid Wolfsen (PvdA, 61% van de stemmen)

Eindhoven

23 januari 2008

24,6

Rob van Gijzel (PvdA, 68% van de stemmen)

Gestruikeld bij de Passcrisis: 2005

Het kabinet-Balkenende I kwam niet toe aan een tweede lezing van de deconstitutionalisering van de kroonbenoeming door zijn vroegtijdige val. In het hoofdlijnenakkoord van het kabinet-Balkenende II werd afgesproken de tweede lezing te steunen. Ook werd afgesproken een wetsvoorstel over de rechtstreeks gekozen burgemeester in te dienen. Minister De Graaf (bestuurlijke Vernieuwing) deed dat in november 2004. Het kabinet wilde de gekozen burgemeester in maart 2006 invoeren - tegelijk met de de eerstvolgende gemeenteraadsverkiezingen - maar dan moest wel de deconstitutionalisering van de kroonbenoeming rond zijn.

Na met een tweederde meerderheid in de Tweede Kamer te zijn aangenomen kwam dit voorstel in maart 2005 op de agenda van de Eerste Kamer, maar werd daar verworpen doordat de PvdA-fractie tegenstemde. Minister de Graaf trad af en de Paascrisis was een feit. De gekozen burgemeester was voorlopig weer van de baan.

Initiatiefvoorstel-Schouw

In april 2012 probeerde D66-Tweede Kamerlid Gerard Schouw het weer en diende een initiatiefwetvoorstel in om de Kroonbenoeming van burgemeesters te deconstitutionaliseren. Het voorstel haalde in eerste en tweede lezing zowel in Tweede als in Eerste Kamer een meerderheid. In mei 2017 werd een aanvang gemaakt met de tweede lezing.


Meer over