Homogeniteitsvereiste

Door de sinds 1848 bestaande (politieke) ministeriële verantwoordelijkheid regeert de Koning alleen nog in naam, maar bepalen feitelijk de ministers gezamenlijk het regeringsbeleid. Om de eenheid (homogeniteit) tussen de ministers te bevorderen, vergaderen zij in de ministerraad en komen zij samen tot besluiten. Voor de besluitvorming in die raad is een (intern) reglement van orde opgesteld.

Ministers zijn gehouden te handelen naar besluiten van de ministerraad (artikel 12, lid 2 ROvM). Als een minister tegen een voorgenomen besluit is, dan kan hij/zij in de ministerraad tegen stemmen, maar hij/zij moet zich wel neerleggen bij het meerderheidsbesluit, of - als het besluit niet voor zijn/haar verantwoording kan worden genomen - ontslag aanvragen. Een minister mag dus niet publiekelijk zeggen: we hebben dit nu wel besloten, maar ik ben er eigenlijk tegen.

Ontstaan

De vereiste van homogeniteit speelt sinds 1848. Vanaf dat jaar regeert niet langer de Koning alleen, maar is er sprake van een collectief bewind. Vóór 1848 waren de ministers individueel adviseur van de koning (al was er in 1842 wel een zelfstandige ministerraad gekomen). Om te voorkomen dat ministers elk hun eigen visie zouden geven aan de koning, werd in het reglement van orde het homogeniteitsbeginsel opgenomen.

Al in juli 1849 interpelleerde overigens Groen van Prinsterer het kabinet-De Kempenaer, omdat hij vond dat de ministers niet homogeen waren. Hij bedoelde daarmee echter vooral gelijkgezindheid en niet zo zeer een formeel vereiste. De ministers wezen het verwijt van Groen af en stelden dat zij dat wel degelijk homogeen waren.

Toch bleef homogeniteit aanvankelijk een probleem. In de negentiende eeuw bestonden kabinetten vaak uit enkele politici (oud-Kamerleden) en daarnaast uit a-politieke 'vakministers'. Zo waren de ministers van Oorlog en Marine altijd officieren. Hoewel zij geen duidelijk politiek profiel hadden, waren ze echter toch gebonden aan de vereiste van homogeniteit en waren zij medeverantwoordelijk voor het gehele regeringsbeleid. Het optreden van 'gemengde' kabinetten met conservatieven en liberalen leverde daarnaast vaak problemen op.

Het kwam toen enkele keren voor dat een minister aftrad, omdat hij zich niet kon verenigen met een meerderheidsbesluit. Zo trad in 1861 minister (en formateur) Van Zuylen van Nijevelt af, omdat hij het oneens was met het in zijn ogen te liberale koloniale beleid. In 1871 trad de minister van Oorlog af, omdat hij, anders dan zijn collega's, vond dat de legerorganisatie niet bij wet behoefde te worden geregeld.

Toen er vanaf het einde van de negentiende eeuw meer sprake was van kabinetten met een duidelijk politiek profiel (bijvoorbeeld liberaal of confessioneel) werd homogeniteit minder een probleem. Maar uiteraard kunnen ook tussen gelijkgezinden conflicten ontstaan.

Bevordering van eenheid

Bij de samenstelling van een kabinet moet gezocht worden naar gelijkgezinden, dan wel moeten afspraken worden gemaakt over het regeringsprogramma. Een programma op zich volstaat overigens niet, omdat zich in de loop van de kabinetsperiode altijd onvoorziene zaken voordoen. Het tot stand brengen van een programma en het vinden van kandidaat-ministers die dat programma onderschrijven, staat centraal bij de kabinetsformatie. Sinds de jaren zestig van de vorige eeuw is het ook gebruikelijk dat Kamerfracties van de coalitiepartijen zich aan dat programma binden.

Het reglement van orde van de ministerraad, met daarin artikelen over de wijze van besluitvorming, is mede bedoeld om de eenheid in het regeringsbeleid te bevorderen. De minister-president heeft een bijzondere verantwoordelijkheid voor de totstandkoming van een samenhangend regeringsbeleid. Als de indruk bestaat dat ministers naar buiten toe verdeeld zijn over het beleid, zal hij of zij door de Tweede Kamer ter verantwoording kunnen worden geroepen.

Openlijke verdeeldheid kan een indicatie zijn van een naderende kabinetscrisis. Dat was bijvoorbeeld het geval in de aanloop van de crisis in het kabinet-Den Uyl over de grondpolitiek en in 2010 bij de crisis in het kabinet-Balkenende IV toen de ministers van PvdA andere opvattingen hadden over beëindiging van de militaire missie in Afghanistan dan hun collega's van CDA en ChristenUnie.

Het komt in de praktijk overigens zelden voor dat in de ministerraad wordt gestemd.

Reikwijdte van de vereiste

De homogeniteitsvereiste richt zich allereerst op door de ministerraad genomen besluiten, maar gaat wel iets verder dan dat. De besluitvorming in de ministerraad is vertrouwelijk, juist omdat eventuele geschillen niet naar buiten moeten komen. Helemaal te vermijden is dat overigens niet, omdat politici bijvoorbeeld soms al een standpunt innamen, voor zij minister werden. Uiteindelijk staat het medeverantwoordelijkheid nemen voor besluiten centraal. Zich openlijk van besluiten of van het regeringsbeleid distantiëren, is ontoelaatbaar. Anders gezegd: het kabinet mag niet met twee monden spreken.

In november 2002 vond in de Tweede Kamer een debat plaats naar aanleiding van uitspraken van minister Nawijn over herinvoering van de doodstraf. Hoewel het geen besluitvorming betrof, werd het vraagstuk van de eenheid van kabinetsbeleid toen nadrukkelijk aan de orde gesteld.

Algemeen wordt wel geaccepteerd dat de homogeniteitsvereiste in de aanloop naar verkiezingen beperkter is. Ministers hebben in de verkiezingstijd ruimte om partijstandpunten te verwoorden, ook al komen zij daarmee (enigszins) in strijd met het bestaande regeringsbeleid.

De homogeniteitsvereiste geldt in het geheel niet als een minister eenmaal is afgetreden. Een oud-minister mag dus wel afstand nemen van besluiten waarvoor hij/zij eerder in de ministerraad nog medeverantwoordelijk was.

Een voorbeeld van doorbroken homogeniteit

Met name tijdens de periode van de Eerste Wereldoorlog deden zich voorbeelden voor van doorbreking van de homogeniteit. In 1918 ontstond een openlijk conflict tussen de ministers van Financiën (Treub) en van Landbouw, Handel en Nijverheid (Posthuma) over de export van kaas naar Duitsland. Dat conflict zette zich zelfs voort achter de ministerstafel in de Tweede Kamer. Omdat de kabinetsperiode bijna ten einde was en een kabinetscrisis vanwege de moeilijke oorlogsomstandigheden als onwenselijk werd gezien, bleef het conflict zonder consequenties.

Het incident in 1918 was overigens voor het kabinet-Ruijs de Beerenbrouck reden om nog in dat jaar in het reglement nadrukkelijk op te nemen dat de voorzitter van de ministerraad een taak heeft bij het bevorderen van de eenheid.

Voorbeelden van homogeniteit, ondanks verdeeldheid

In 1947 stond het kabinet-Beel voor de vraag of gewapend moest worden opgetreden tegen Indonesische schendingen van afspraken met de Nederlandse regering. Uiteindelijk stemden alle ministers daar mee in, met uitzondering van minister Vos (Verkeer, PvdA). Hij legde zich echter bij het besluit neer, omdat hij aftreden gezien de binnenlandse economische problemen onverantwoord vond.

In 1993 kwam naar buiten dat de ministers Alders en d'Ancona in de ministerraad tegen het besluit hadden gestemd om vliegveld Zestienhoven uit te breiden. Zij legden zich echter neer bij het meerderheidsbesluit om dat wel toe te staan.

Aftreden vanwege geschillen

Er zijn talloze voorbeelden van aftreden van individuele ministers, die zich niet konden verenigen met meerderheidsbesluiten en daarna aftraden.

 

jaar

wie

reden

1980

Andriessen (Financiën)

omvang bezuinigingen

1978

Kruisinga (Defensie)

reactie op introductie Neutronenbom

1970

De Block (Economische Zaken)

loonbeleid

1949

Sassen (Overzeese Gebiedsdelen)

onderhandelingen over Indonesië

1947

Schagen van Leeuwen (Marine)

optreden in Indonesië

1946

Ringers (Openbare Werken en Wederopbouw)

optreden in Indonesië

1939

De Wilde (Financiën)

financiering bestrijding jeugdwerkloosheid

1935

Steenberghe (Economische Zaken)

niet devalueren van de gulden

1926

Van Roijen (Oorlog en Marine)

samenvoeging departement Oorlog en Marine

1923

De Geer (Financiën)

meerjarenplan vlootbouw (Vlootwet)

1917

Van Gijn (Financiën)

financiering crisisuitgaven


Meer over