Parlementair onderzoek infrastructuurprojecten

Op 19 november 2003 besloot de Tweede Kamer een onderzoek in te stellen naar haar rol bij grote infrastructuurprojecten. Daartoe werd een tijdelijke commissie onder het voorzitterschap van Adri Duivesteijn in het leven geroepen. De reden voor dit onderzoek was de onvrede over het verloop en de voortdurende budgetoverschrijdingen bij de aanleg van de Betuweroute en de Hoge Snelheidslijn Amsterdam-België (HSL-Zuid).

Doel van het onderzoek was om aan de hand van de ervaringen met deze beide projecten een kader te schetsen voor de rol die de Tweede Kamer bij toekomstige grote projecten zou moeten spelen. Het eindrapport van de commissie werd op 15 december 2004 gepubliceerd.

Als gevolg van het parlementair onderzoek werd een breed onderzoek naar nut en noodzaak van de Zuiderzeelijn gestart. Deze speciaal aan te leggen magneettreinbaan zou een supersnelle verbinding moeten worden tussen Amsterdam/Schiphol door de polders naar Groningen. In april 2006 besloot het kabinet-Balkenende II deze spoorlijn niet aan te leggen.

Inhoudsopgave van deze pagina:


1.

Voorgeschiedenis

de Betuweroute

vergrootglas

In 1980 komt de Betuweroute, een speciale goederenspoorlijn van De Rotterdamse haven naar het Duitse achterland door de Betuwe, voor het eerst in de Tweede Kamer aan de orde, maar pas in 1989 wordt de lijn opgenomen in het Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV). In 1992 besluit de Tweede Kamer tot aanleg, welk besluit in 1994 bij een heroverweging nog eens bevestigd wordt.

In 1998 dragen wetenschappers alternatieven aan en dringen aan op een nieuwe heroverweging. Deze vindt niet plaats. Wel wordt de spoorlijn steeds duurder en lijkt het ook steeds moeilijker om een exploitant voor de spoorlijn te vinden. De inmiddels verzelfstandigde NS ziet een winstgevende exploitatie niet zitten.

De Algemene Rekenkamer komt zowel in 2000 als in 2001 met kritische rapporten. De Rekenkamer stelt dat de Tweede Kamer bij de besluitvorming gebruik heeft gemaakt van gebrekkige beleidsinformatie. Het niet nader onderzochte uitgangspunt was daarbij dat de route van strategisch belang was voor de economie en voor het milieu. Het onderbouwen van dit standpunt had geen prioriteit, aldus de Rekenkamer in 2000. In 2001 komt de Algemene Rekenkamer met een zeer kritisch rapport over de projectbeheersing van de Betuweroute. De spoorlijn wordt steeds maar duurder.

Bij de besluitvorming speelde mee dat het kabinet de spoorlijn voor een deel extern wilde financieren. De Rekenkamer kwam echter tot de conclusie dat de mogelijkheden van private financiering waren gebaseerd op kwalitatief onvoldoende beleidsinformatie. Private financiers werden dan ook niet gevonden.

De HSL-Zuid

vergrootglas

In 1973 komt voor het eerste een Hoge Snelheidslijn (HSL) tussen Amsterdam-Rotterdam en België ter sprake. In 1979 neemt de regering de HSL in brede zin op in het Structuurschema Verkeer en Vervoer. Begin jaren tachtig komt de HSL onder invloed van ontwikkelingen in Frankrijk en Duitsland op de internationale agenda. De Nederlandse HSL wordt eind jaren tachtig actueler. Haalbaarheidsonderzoeken volgen, en uiteindelijk komt de HSL-Zuid in het regeerakkoord van het kabinet Kok-I.

In mei 1996 beslist de Tweede Kamer tot aanleg van de HSL-Zuid en beginnen de voorbereidingen tot de bouw. In 1999 volgt de aanbesteding. Dan blijkt het allemaal veel duurder te worden dan verwacht. Toch wordt in 2000 gestart met de uitvoering. Tegenvallers stapelen zich op tegenvallers.

de Risicoreservering in de begroting 2003

Toenmalig minister De Boer (Verkeer en Waterstaat) had in september 2002 een ontwerpbegroting 2003 van het Infrastructuurfonds gepresenteerd met een risicoreservering (een 'reservepotje') van € 985 miljoen voor 'spoorprogramma's'. Pas tijdens de begrotingsbehandeling in november 2002 werd de Tweede Kamer geïnformeerd dat de reservering bedoeld was voor de Betuweroute en de HSL-Zuid. Hierop rezen zoveel vragen in de Kamer dat aan de Algemene Rekenkamer gevraagd werd een onderzoek in te stellen.

2.

De Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer had al twee kritische rapporten over de Betuweroute gepubliceerd: het rapport Beleidsinformatie Betuweroute (2000) en het rapport Aanleg Betuweroute (2001). In juni 2003 verscheen het rapport over de risicoreservering. De Algemene Rekenkamer gaf een afkeurend oordeel over de onduidelijke presentatie. Ook vond de Rekenkamer de hoogte van de reservering onvoldoende onderbouwd.

De Rekenkamer stelde verder dat een risicoreservering slecht past in de systematiek van de rijksbegroting. Volgens de Rekenkamer was een reservering ook niet nodig geweest als de risico's bij de Betuweroute en HSL-Zuid eerder waren ingecalculeerd en beter waren beheerst. De Rekenkamer had daar voordien al diverse keren op gewezen.

In oktober 2002, dus nagenoeg tegelijk met het gesteggel in de Tweede Kamer over de risicoreservering, publiceerde de Algemene Rekenkamer ook nog het rapport 'Informatievoorziening grote projecten'. De Tweede Kamer kan bepaalde overheidsprojecten als 'groot project' aanwijzen. In zulke gevallen moet het kabinet de Kamer geregeld extra goed en intensief informeren over deze projecten.

De groteprojectenprocedure wordt door de Tweede Kamer vaak gebruikt om de voortgang en uitgavenontwikkeling bij grote infrastructurele projecten in de gaten te houden, zoals bij de aanleg van de Betuweroute en HSL-Zuid. De Algemene Rekenkamer nu had onderzocht hoe dit in de praktijk verliep.

De conclusie was dat de ministeries onvoldoende toegerust waren om aan de specifieke informatievraag van de Kamer te voldoen. De Tweede Kamer bleek eenderde van de gewenste informatie niet te krijgen. De wel ontvangen informatie was in ruim tweederde van de onderzochte gevallen onjuist, onvolledig of onvoldoende onderbouwd. De Algemene Rekenkamer publiceerde ook een handreiking Informatievoorziening grote projecten.

3.

De instelling van de commissie

Op 19 november 2003 besloot de Tweede Kamer een tijdelijke commissie infrastructuurprojecten in te stellen. Directe aanleiding was het rapport Risicoreservering HSL-Zuid en Betuweroute, maar ook de kritische geluiden in de andere rapporten speelden een rol.

5.

onderzoeksvragen en werkwijze

Het is de bedoeling dat de commissie voorstellen doet voor een hanteerbaar kader om grote infrastructurele projecten beter te volgen. Het gaat daarbij zowel om de besluitvorming als om de controle bij de uitvoering. Ervaringen opgedaan bij onder meer lopende projecten zoals de Betuweroute en De HSL-zuid moeten een bijdrage leveren om dit kader te kunnen ontwikkelen.

Conclusies

vergrootglas

Op 16 december 2004 verscheen het eindrapport van de commissie onder de titel 'Grote projecten uitvergroot'. De commissie concludeerde dat door de jaren heen de Tweede Kamer steeds steeds buiten spel stond. Ambtenaren verdeelden in onderonsjes miljarden waarna het kabinet plannen ging smeden. Tweede Kamerleden werden met voldongen feiten geconfronteerd en namen vervolgens genoegen met gebrekkige informatie.

Verder bleek dat:

  • de Tweede Kamer stelselmatig niet juist en niet volledig van goede informatie was voorzien;
  • ministers al dan niet bewust de Tweede Kamer verkeerd hadden voorgelicht; dit verwijt treft met name oud-minister Tineke Netelenbos;
  • Tweede Kamerleden, met name van coalitiepartijen, te veel op het kompas van de ministers hadden gevaren;
  • de rol van het ministerie van Verkeer en Waterstaat te overheersend was geweest;
  • kritische rapporten en alternatieven bewust werden achter gehouden.

6.

Aanbevelingen

vergrootglas

De commissie deed de volgende aanbevelingen:

  • de Tweede Kamer moest een eigen onderzoeksbureau krijgen dat de voortgang van grote projecten kan volgen; daartoe moesten de taken van de Tweede Kamercommissie voor de Rijksuitgaven worden versterkt;
  • de Tweede Kamer moest aan het begin van het traject grote projecten kunnen goed- of afkeuren; de Tweede Kamer moest dus een grotere rol krijgen in het beginstadium van de besluitvorming en diende daarbij gebruik maken van een nieuw toetsingskader;
  • de rol van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer moest worden versterkt;
  • het geldende spreekverbod van ambtenaren moest worden opgeheven waardoor Kamerleden in hun zoektocht naar informatie weer en meer contact kunnen hebben met ambtenaren;
  • er diende een nieuw protocol voor de informatie-uitwisseling tussen ministeries en Kamer te komen om te voorkomen dat de Kamer werd overladen met onbenullige informatie en belangrijke informatie werd onthouden;
  • er moest overeenstemming bestaan over onderzoeksmethodes, zodat een 'rapporten-oorlog' kon wordne voorkomen;
  • er diende een cultuuromslag van Tweede Kamerleden te komen om de regering kritischer te bejegenen.

De commissie opperde verder de vraag of de Grondwet moest worden aangepast om de regering een actievere informatieplicht aan het parlement op te leggen.

7.

Behandeling Tweede Kamer

De Tweede Kamer behandelde het rapport in maart 2005. De Tweede Kamer nam de aanbevelingen in grote lijnen over. Inmiddels bleek minister Netelenbos indertijd ook een kritisch rapport over de Zuiderzeelijn achtergehouden te hebben. De Kamer werd daardoor uitermate kritisch over deze nieuw aan te leggen supersnelle magneettreinvan Amsterdam via Lelystad, Emmeloord, Heerenveen en Drachten naar Groningen.

Toen in juni 2005 de Tweede Kamer met minister Peijs over het rapport debatteerde, vond in eerste instantie een meerderheid dan ook dat de supersnelle Zuiderzeelijn van tafel moest. Alleen de Hanzelijn-variant zou verder moeten worden uitgewerkt. Daarbij zou gebruik worden gemaakt van de al in ontwikkeling zijnde nieuwe spoorlijn Lelystad-Zwolle. Het bestaande spoor Amsterdam-Lelystad en Zwolle-Groningen zou dan geschikt gemaakt moeten worden voor 200 km/uur.

De minister hield echter vast aan een breed onderzoek naar alle varianten. De 'onmogelijke' varianten zouden dan vanzelf afvallen. In april 2006 besloot het kabinet-Balkenende II dat er geen Zuiderzeelijn zou komen. Onderzoek had uitgewezen dat nut en noodzaak voor deze spoorlijn ontbraken. Een door minister Peijs ingesteld Critical Review Team onderschreef het besluit van het kabinet.


Meer over