Begrotingscyclus

In de Rijksbegroting staan de verwachte verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van de rijksoverheid voor het komende jaar. De Rijksbegroting bestaat in feite uit een aantal afzonderlijke begrotingen, vooral per ministerie. Al deze begrotingen moeten worden voorbereid, uitgevoerd en afgesloten en tenslotte verantwoord.

Ook de Tweede en Eerste Kamer moeten de begrotingsvoorstellen, -aanpassingen en -verantwoordingen behandelen en goedkeuren. Dit proces wordt de begrotingscyclus genoemd. Een cyclus duurt zo'n twee en een half jaar.

Inhoudsopgave van deze pagina:


1.

Voorbereiding

De ministeries starten de begrotingsvoorbereiding ruim een jaar voor het begin van het betreffende begrotingsjaar. In het voorjaar neemt de ministerraad de belangrijkste beslissingen over de begroting van het volgende jaar. In de loop van het voorjaar en in de zomer werken de ambtenaren op de ministeries de begrotingsplannen verder uit.

Voor elk ministerie is er een aparte begroting en verder zijn er begrotingswetten voor het Huis der Koningin en voor de Hoge Colleges van Staat. Ook voor fondsen zoals het Gemeentefonds en het Provinciefonds zijn er aparte begrotingen.

De voorbereidende fase wordt afgerond met de besluitvorming in de ministerraad in de zomer voorafgaand aan het nieuwe begrotingsjaar. Daar is een lange weg aan vooraf gegaan, waarin het in het regeerakkoord neergelegde beleid uitgewerkt werd. Toch moeten in de voorbereidende fase in de ministerraad vaak nog knopen worden doorgehakt. Nieuwe ontwikkelingen leidden tot bijstellingen of nopen tot nieuwe of hogere bezuinigingen. Dat kan wel eens tot forse botsingen tussen de bewindslieden leiden, maar bijna altijd komen de ministers er na ruggespraak er wel uit.

Ruim drie/kwart jaar daarvoor, in de herfst van het tweede aan het begrotingsjaar voorafgaande jaar, stelt het ministerie van Financiën de begrotingsaanschrijving vast. Daarin staan de technische en procedurele voorschriften waar de andere ministeries zich aan te houden hebben.

In het begin van het nieuwe jaar, dus een jaar voor het begrotingsjaar, melden de ministers hun beleidswensen in beleidsbrieven aan het ministerie van Financiën. Eind maart, begin april volgt de Kaderbrief van het ministerie van Financiën. Daarin geeft de minister van Financiën een overzicht van mee- en tegenvallers, en financiële claims van de ministeries voor nieuw beleid.

De kaderbrief heeft ook betrekking op het lopende begrotingsjaar. Dit betekent dat de lopende begroting naar aanleiding van de brief aangepast kan worden. In de begrotingscyclus zien we deze brief dus bij de uitvoering weer terug.

De ministerraad stelt naar aanleiding van de beleidsbrieven en de Kaderbrief in hoofdlijnen de uitgavenkant van de begroting vast. De minister van Financiën legt dit vast in de 'Totalenbrief'.

Medio juni dienen de ministers hun concept-ontwerpbegroting in bij de minister van Financiën. Naar aanleiding daarvan start het ambtelijk overleg, dat ten slotte uitmondt in het SG/DG-overleg. Dat is het overleg van de secretarissen-generaal van de ministeries met de directeur-generaal van de Rijksbegroting. Zo nodig overleggen de ministers bilateraal met de minister van Financiën.

Dan kunnen de ontwerpbegrotingen definitief worden opgesteld, die in augustus in de ministerraad worden behandeld en vastgesteld. Omdat over de uitgaven veelal in het voorjaar al overeenstemming is bereikt, gaat het vaak om de inkomstenkant. Bijvoorbeeld de belastingtarieven. Dat hoeft overigens niet: nieuwe cijfers kunnen ook tot forse ingrepen aan de uitgavenkant leiden.

2.

Behandeling

Tweede Kamer

Na een begrotingsvoorbereiding van ruim een jaar wordt de Rijksbegroting en de Miljoenennota voor het volgende jaar aan de Tweede Kamer aangeboden. Dit gebeurt op Prinsjesdag nadat de Koning(in) de Troonrede heeft voorgelezen. Anders dan bij gewone wetsvoorstellen, die per post naar de Tweede Kamer worden gestuurd, overhandigt de minister van Financiën tijdens een vergadering van de Tweede Kamer de begrotingsvoorstellen in een 'koffertje' aan de voorzitter. Tevens houdt hij of zij daarbij een korte aanbiedingsspeech.

Eerste Kamer

Een begrotingswetsvoorstel dat (na eventuele aanpassing) door de Tweede Kamer is aangenomen, wordt vervolgens behandeld door de Eerste Kamer. Ook van de Eerste Kamer is goedkeuring vereist, maar de Eerste Kamer kan geen wetsvoorstellen wijzigen (amenderen). In de praktijk doet de Eerste Kamer veel begrotingswetsvoorstellen af als hamerstuk en houdt zij pas later een zogenaamd beleidsdebat.

3.

Uitvoering

De ministeries geven maandelijks gegevens over het verloop van hun financiën door aan de minister van Financiën. Dit doen ze in zogenaamde 'maandstaten'. Daarmee heeft de minister van Financiën een maandelijks geactualiseerd totaaloverzicht van de uitvoering van de begroting in het betreffende begrotingsjaar.

In maart stelt de minister van Financiën de al eerder genoemde Kaderbrief op. Mee- of tegenvallers en/of beleidswijzigingen tijdens het jaar leiden tot bijstelling van de ramingen in de lopende begroting.

Deze wijzigingen worden verwerkt in de Voorjaarsnota van mei en Najaarsnota van november met de bijbehorende geactualiseerde versies van de begrotingen, de suppletoire begrotingen. Deze moeten door de Tweede en Eerste Kamer worden behandeld en goedgekeurd. Ook de Vermoedelijke Uitkomsten in de Miljoenennota geven een tussentijds overzicht van deze ramingbijstellingen.

Ten tijde van de Najaarsnota is vrijwel nooit sprake van grote beleidsmatige begrotingswijzigingen, aangezien de resterende duur van het begrotingsjaar te kort is om deze nog te kunnen doorvoeren.

4.

Verantwoording en controle

In het eerste kwartaal van het nieuwe jaar stelt elk ministerie zijn jaarverslag op. Daarin legt het verantwoording af over het gevoerde beleid. Bovendien stelt het ministerie van Financiën ook nog een algemeen financieel jaarverslag van het Rijk op. Deze verslagen worden door de Algemene Rekenkamer gecontroleerd op rechtmatigheid en doelmatigheid. De Algemene Rekenkamer legt haar bevindingen neer in rapporten die zij aan de Tweede Kamer aanbiedt. Die rapporten bevatten niet alleen conclusies, maar ook aanbevelingen hoe het een volgend jaar (nog) beter zou kunnen.

Op de derde woensdag van mei is het de dag van de verantwoording, ook wel 'gehaktdag' genoemd. De minister van financiën overhandigt de departementale jaarverslagen en het Financieel Jaarverslag van het Rijk aan de Tweede Kamer.

De Tweede Kamer behandelt de jaarverslagen van het jaar daarvoor, evenals de voorjaarsnota van het lopende jaar. De Tweede Kamer debatteert hier altijd kort voor het zomerreces, zo eind juni of begin juli, over. Vandaar dat de Tweede Kamer uiterlijk 1 juni over de voorjaarsnota moet kunnen beschikken.


Meer over