Historische ontwikkeling begrotingsbeleid

De eerste Miljoenennota wordt op 18 september 1906, ter vervanging van de zogenaamde 'millioenenrede', aan het parlement aangeboden door minister De Meester. De aanbieding van de Miljoenennota is sindsdien uitgegroeid tot een vaste traditie. Het begrotingsbeleid is in al die jaren echter gestoeld geweest op uiteenlopende systemen en begrotingsnormen, zoals de gulden financieringsregel, de Zijlstranorm, een feitelijk tekortnorm en de Zalmnorm.

Inhoudsopgave van deze pagina:


1.

De periode tot de Tweede Wereldoorlog

Hoewel Nederland neutraal is tijdens de Eerste Wereldoorlog, heeft de Nederlandse economie wel te lijden onder schaarste en onder de verstoring van de internationale handel. De overheidsuitgaven stijgen flink (van 240 miljoen gulden in 2014 naar ruim 1 miljard in 1918). Het begrotingstekort stijgt naar 15% BBP in 1918 en de staatsschuld naar ca. 83%.

Vanwege de problemen met de overheidsfinanciën wordt de positie van de minister van Financiën versterkt. Vanaf 1919 moeten wetsontwerpen en voorstellen met financiële gevolgen vooraf worden voorgelegd aan de minister van Financiën. De andere ministers mogen geen uitgavenverhogingen meer toezeggen zonder goedkeuring van de minister van Financiën. In 1927 wordt de positie van de minister van Financiën gewaarborgd in de Comptabiliteitswet, die minister De Geer tot stand wist te brengen.

Onder minister Colijn wordt in de jaren '20 van de twintigste eeuw gewerkt aan sanering van de overheidsfinanciën, maar de crisis van de jaren '30 leidt tot een nieuwe verslechtering van de overheidsfinanciën. Mede door de deflatie (het dalende prijspeil in de jaren '30) stijgt de schuld tot boven de 100% van het nationaal inkomen.

Het begrotingsbeleid streeft tot de Tweede Wereldoorlog een sluitende Gewone Dienst na: de gulden financieringsregel. De lopende uitgaven (inclusief afschrijvingen) op de begroting moeten ten minste gelijk zijn aan de lopende inkomsten.

2.

1945-1952: De wederopbouw onder minister Lieftinck

Gedurende de Tweede Wereldoorlog is de Nederlandse staatsschuld gestegen tot boven de 300%. Van 1946 tot 1952 stijgen de rijksuitgaven met 20% procent in 6 jaar. Omdat het BBP verdubbelt, daalt de collectieve uitgavenquote echter.

Minister Lieftinck voert in de eerste jaren na de oorlog met succes een strak begrotingsbeleid, gekenmerkt door uiterste soberheid en een hoge belastingdruk. Lieftinck bemoeit zich tot in detail met het uitgavenbeleid van zijn collega’s. Wel wordt, om het herstel na de oorlog te financieren, de gulden financieringsregel zodanig aangepast dat ook geleend mag worden voor niet-kapitaaluitgaven voor de wederopbouw. Vanaf 1948 zijn er grote begrotingsoverschotten. De staatsschuld daalt in hoog tempo.

3.

1952-1958: Overbesteding, bestedingsbeperking en conjunctuurbeleid

Lieftink's opvolger, Van de Kieft, blijkt van 1952-1956 een aanzienlijk minder strenge minister van Financiën. De door hem doorgevoerde belastingverlaging wordt gezien als een oorzaak van overbesteding. Omdat van 1951-1956 de overheidsuitgaven op de Gewone Dienst zijn gestegen van 3,3 miljard tot 5,7 miljard gulden en de belastingdruk nog steeds hoog wordt geacht, voert minister Hofstra onder het kabinet-Drees IV (1956-1958) een bestedingsbeperking door.

Bovenop de gulden financieringsregel wordt in 1956 een aanvullende begrotingsnorm geïntroduceerd, de Rommenorm. Deze begrotingsnorm ging ervan uit dat de uitgavendruk constant moest worden gehouden. De bedoeling van de Rommenorm was dat de groei van de lopende uitgaven niet groter zou zijn dan de groei van het nationaal inkomen.

Kort daarna neemt het kabinet afstand van het vermogensbeginsel van de gulden financieringsregel. Na de Tweede Wereldoorlog genieten de theorieën van Keynes en de keynesianen grote populariteit. Ook in Nederland worden de overheidsfinanciën steeds meer gebruikt als instrument om (te pogen) de economische conjunctuur te beïnvloeden. Eind 1958 valt het kabinet-Drees IV over het begrotingsbeleid.

4.

1960: Minister Zijlstra introduceert het structurele begrotingsbeleid

De toenemende druk op de collectieve uitgaven brengt minister Zijlstra ertoe in de Miljoenennota 1961 het structurele begrotingsbeleid (de Zijlstranorm) in te voeren. Het doel van Zijlstra is een budgettair afwegingskader te creëren waarmee het begrotingsbeleid in overeenstemming wordt gebracht met de trendmatige ontwikkeling van de economie, in plaats van met de korte termijn. Het kabinet-De Quay wil op die manier een begrotingsbeleid voeren dat bijdraagt aan een evenwichtige groei van de economie op middellange termijn.

5.

Jaren '60 van de twintigste eeuw: Incrementalisme

Alle volgende kabinetten in de jaren '60 van de twintigste eeuw nemen de Zijlstranorm, zij het met enige variatie in de precieze invulling, over. Het begrotingsbeleid in deze periode is redelijk stabiel en de Zijlstranorm wordt breed geaccepteerd. Ondanks de begrotingsnormen biedt de hoge economische groei echter ruimte voor hogere overheidsuitgaven.

Minister Witteveen verruimt onder het kabinet-De Jong de begrotingsruimte door de voor de begrotingsruimte niet-relevante uitgaven regelmatig met een paar posten uit te breiden. De Miljoenennota 1970 vergroot de ruimte nog verder door toevoeging van een 'nominale progressiekop', dat wil zeggen ‘extra belastingopbrengsten ten gevolge van de gecombineerde werking van louter nominale inkomensstijging en progressie’.

In de coalitiekabinetten bestaat weinig animo om eenmaal ingevoerd beleid te heroverwegen, en voor ministers is er vaak voldoende financiële ruimte om hier nieuw beleid aan toe te voegen. Dit nieuwe beleid leidt echter in latere jaren tot fors hogere uitgaven ('camel-noses'). Daarnaast vallen de snel stijgende uitgaven aan de sociale zekerheid niet onder de norm, en worden dus niet goed in de budgettaire afweging betrokken. Het begrotingsbeleid in deze periode is achteraf dan ook aangemerkt als 'incrementalisme': er komt steeds nieuw beleid bij, maar de budgettaire afweging wordt vermeden.

6.

1971: Sociale zekerheid onder de Zijlstranorm

Het regeerakkoord van het kabinet-Biesheuvel gaat ervan uit dat de stijging van de collectieve lastendruk niet onbeperkt beslag kan leggen op het reële beschikbare inkomen. Het kabinet voegt in 1971 een (vrij ruime) norm voor de uitgaven aan sociale verzekeringen toe aan de Zijlstranorm. De normering van de collectieve uitgaven wordt hiermee voor het eerst uitgebreid tot een gebied buiten de Rijksbegroting.

Minister Nelissen is kritisch op het structurele begrotingsbeleid, en scherpt dit verder aan door enkele door voorgaande kabinetten niet-relevant verklaarde uitgavenposten weer onder de relevante uitgaven te brengen. In de Miljoenennota 1972 waarschuwt Nelissen dat het beroep op de kapitaalmarkt te groot is, en in de daarop volgende Miljoenennota verlaagt hij de raming voor de trendmatige economische groei en voor de progressiefactor (dat wil zeggen de mate waarin economische groei tot extra belastingontvangsten leidt).

7.

1975/1976: Aanpassing Zijlstranorm en eerste bezuinigingsplannen

Na de eerste oliecrisis van eind 1973 neemt de economische groei af, maar laat het kabinet-Den Uyl zich nog steeds leiden door incrementalisme. Het begrotingsbeleid wordt onvoldoende aangepast aan de veranderde omstandigheden. Wel verlaagt minister Duisenberg in 1975 de raming voor de trendmatige groei van de belastingmiddelen.

Aan de andere kant past het kabinet de systematiek van het structurele begrotingsbeleid op enkele belangrijke punten aan:

  • 1. 
    De begrotingsruimte wordt voortaan berekend als een constant percentage van het nationaal inkomen, in plaats van als een constant bedrag (zoals gebruikelijk in de jaren tot 1975). De verwachte economische groei leidt op die manier automatisch tot begrotingsruimte.
  • 2. 
    Tot 1975 geldt het systeem van de reële structurele begrotingsruimte: uit de begrotingsruimte moeten alle belastingverlagingen en uitgavenverhogingen worden gefinancierd, behalve de salarisstijgingen in de collectieve sector. Deze moeten worden worden gefinancierd uit de nominale ruimte, waarbij wordt aangenomen dat dit kan uit stijgende belastinginkomsten.

    Als nadeel van dit systeem wordt gezien dat er weinig prikkels zijn voor een verantwoorde loonontwikkeling. Ook wordt het systeem te ingewikkeld gevonden en het onderscheid tussen reële en nominale ruimte te onduidelijk. Vanaf 1975 wordt daarom gekeken naar de totale begrotingsruimte. het onderscheid tussen nominale en reële (voor inflatie gecorrigeerde) begrotingsruimte vervalt. Als gevolg hiervan wordt de loonontwikkeling voortaan betrokken in de budgettaire afweging.

De aanpassingen van de systematiek pakken verruimend uit. Bovendien wordt de begrotingsruimte met nog een 1,5 miljard gulden extra vergroot in verband met de toename van het structurele betalingsbalanssaldo. Dit betekent dat het kabinet de fors gestegen baten van de export van aardgas (inkomsten in de vermogenssfeer) gebruikt om de ruimte voor (grotendeels consumptieve) uitgaven te verhogen.

Een andere belangrijke wijziging door het kabinet-Den Uyl betreft de meerjarenramingen. Deze zijn voor het eerst gepubliceerd in 1971 en worden beschouwd als streefcijfers. In de Miljoenennota 1975 krijgen ze de status van meerjarenafspraken. De vakministers en -departementen zien deze cijfers hierdoor steeds meer als 'verworven rechten', een ondergrens voor hun uitgaven die niet meer ter discussie staat.

Naarmate duidelijker wordt dat de economische omstandigheden zijn verslechterd, groeit het besef dat er bezuinigingen nodig zijn. Het kabinet-Den Uyl publiceert daarom in juni 1976 de nota 'Collectieve voorzieningen en werkgelegenheid', beter bekend als de 1%-nota. De collectieve-lastendruk mocht voortaan met maximaal 1%-punt NNI per jaar toenemen. De bedoeling van deze norm was de stijging van de reële arbeidskosten te beperken door de stijging van de collectieve lasten te matigen.

8.

Miljoenennota 1977: Toestaan 'tijdelijk' te hoog tekort

Ondanks de aanpassingen van de Zijlstranorm en het 1%-beleid blijft het kabinet zoeken naar manieren om de begrotingsruimte te vergroten om lastige keuzes te ontlopen. Zo introduceert de Miljoenennota 1977 het begrip 'aanvaardbare tijdelijke overschrijding van het structureel aanvaardbare financieringstekort'. Hiermee worden tijdelijke maar wel structurele overschrijdingen van het op langere termijn aanvaardbaar geachte structurele begrotingstekort aanvaard, zodat er ruimte ontstaat voor nieuwe uitgaven.

De argumentatie is dat de uitgaven zulke gunstige economische effecten hebben dat ze op termijn worden terugverdiend (inverdieneffecten). In concreto gaat het in de Miljoenennota 1977 niet alleen om extra uitgaven voor investeringssubsidies, maar ook om tijdelijke lastenverlichting. Hiervoor wordt 'tijdelijk' een hoger dan eigenlijk toegestaan tekort geaccepteerd. Achteraf blijkt echter dat zowel de hogere uitgaven als de hogere tekorten helemaal geen tijdelijk karakter hebben, en dat sprake is geweest van een oprekking van de begrotingsnorm.

9.

1978: Het structurele begrotingsbeleid loopt ten einde

1978 is het laatste jaar waarin het structurele begrotingsbeleid wordt toegepast. Het begrotingsbeleid van de jaren '70 is onvoldoende aangepast aan de afgenomen economische groei. De economische groei, de belastingontvangsten en de inverdieneffecten van het beleid zijn te optimistisch ingeschat. Tijdelijk bedoelde uitgaven om de economie te stimuleren blijken blijvende uitgavenverhogingen. Verruiming van het budgettaire beleid in een laagconjunctuur wordt niet gevolgd door verkrapping in een hoogconjunctuur.

Het aanvaardbare structurele begrotingstekort wordt diverse keren verhoogd. De afstemming van het begrotingsbeleid op de lopende rekening van de betalingsbalans heeft ervoor gezorgd dat de overheid, komend vanuit een situatie met een laag financieringstekort begin jaren '70, zijn uitgaven heeft kunnen vergroten door de ruimte die is ontstaan door de aardgasexportbaten en de inzakkende binnenlandse bedrijfsinvesteringen.

De op zichzelf eenvoudige Zijlstranorm is eind jaren '70 uitgegroeid tot een complex stelsel. Zowel het financieringstekort als de collectieve lastendruk lopen uit de hand, mede doordat het feitelijke financieringstekort geen onderdeel uitmaakt van de Zijlstranorm. De bepaling van de hoogte van het aanvaardbare structurele tekort is onduidelijk, arbitrair en onvoldoende aangepast aan de gewijzigde omstandigheden na 1973. Ten slotte wordt dikwijls geprobeerd onder ombuigingen uit te komen of deze niet goed in te vullen.

10.

1979-1982: Ontsporing onder de kabinetten-Van Agt

Het kabinet-Van Agt I stopt in 1979 met het structurele begrotingsbeleid en wil het financieringstekort terugdringen. Het kabinet komt daartoe met een bezuinigingsprogramma, Bestek '81.

De Miljoenennota 1979 neemt ook afscheid van de meerjarige benadering van de collectieve uitgaven. Dit komt deels door het overboord zetten van het trendmatige beleid van de Zijlstranorm, deels door de urgentie van de problemen op korte termijn, en deels om te ontsnappen aan het verkregen rechten-karakter van de meerjarenramingen.

In 1980 zijn de financiële problemen zo groot geworden dat er extra bezuinigingen nodig zijn, Operatie '80. Als de ministerraad niet meer dan 2,5 miljard gulden extra wil bezuinigen in plaats van de door minister Andriessen voorgestelde 4,5 miljard, stapt deze in februari 1980 op.

Over de hele periode van het 1%-beleid en Bestek'81 (1976-1981) blijft de reële economische groei bij elkaar opgeteld ongeveer 15 procentpunt achter bij de percentages waarop vooraf is gerekend. Tussen 1979 en 1982 ontsporen de overheidsfinanciën volledig. De opvolger van Andriessen, Van der Stee (ook minister in de kabinetten-Van Agt II en III) ziet geen kans dat effectief tegen te gaan.

11.

1982-1933/1994: Feitelijk tekortnorm onder de kabinetten-Lubbers

Het uit de hand gelopen financieringstekort is voor het kabinet-Lubbers I reden het roer om te gooien. Het financieringstekort komt in 1983 uit op een piek van 9% BBP. Tekortverlaging volgens een jaarlijks tijdpad wordt de hoofddoelstelling van het nieuwe beleid. Beheersing van de collectieve lasten is de nevendoelstelling. Het tekort moet omlaag door te bezuinigen.

Dankzij de bezuinigingen en de meevallende internationale economische ontwikkeling daalt het tekort van het Rijk van ruim 10% NNI in 1983 naar 6,5% NNI in 1986. De collectieve lastendruk stijgt niet verder. Omdat de staatsschuld en de rentelasten nog steeds hoog zijn, wil het kabinet-Lubbers II doorgaan met tekortvermindering via een jaarlijks tijdpad. In het regeerakkoord van dit kabinet zijn echter niet alleen het financieringstekort, maar ook de uitgaven (taakstellende nominale bedragen) en inkomsten (ten minste stabilisatie van de collectieve lastendruk) genormeerd.

In 1987 en 1988 dalen de aardgasbaten sterk (van ruim € 10 miljard in 1985 naar ruim € 3 miljard in 1988, een daling van 3% BBP) door de ontwikkeling van de olieprijs en de dollarkoers. Hierdoor moet er extra bezuinigd worden en ook de lasten worden verzwaard. De aantrekkende economie groei maakt het vanaf 1988 echter makkelijker om de budgettaire doelstellingen te halen. Een groot deel van de inkomstenmeevallers wordt gebruikt om uitgaventegenvallers op te vangen, waardoor de sanering van de overheidsfinanciën in feite wordt vertraagd.

De meevallende economische groei maakt overschrijdingen van het nominale uitgavenkader mogelijk zonder dat de doelstellingen voor het financieringstekort en de lastendruk in gevaar komen. Hierdoor verschuift de aandacht van handhaving van het nominale uitgavenkader naar het halen van de doelstellingen voor het financieringstekort en de collectieve lastendruk.

Ook het kabinet-Lubbers III wil het tekort omlaag brengen aan de hand van een tijdpad, en streeft tevens naar stabilisatie van de collectievelastendruk. Na de hoge economische groei van de jaren 1988-1989 wordt dit kabinet begin jaren '90 geconfronteerd met tegenvallers. Achterblijvende belastingontvangsten en oplopende rentelasten noodzaken tot nieuwe maatregelen.

De Tussenbalans 1991 van minister Wim Kok bevat een pakket ombuigingen en lastenverzwaringen van 18 miljard gulden (ca. 7% van de totale begroting, waarvan 12,75 miljard gulden aan bezuinigingen en 5 miljard aan lastenverzwaringen). De doelstelling voor de collectieve lastendruk wordt in 1991 en 1992 niet bereikt.

12.

1993: Kritiek op de tekortsturing

Veranderingen in de economische omstandigheden leiden onder de tekortnorm van de kabinetten-Lubbers om de haverklap tot bijstellingen van het financieel-economisch beleid. Het begrotingsproces verloopt dan ook turbulent. Vooral aan het begin van de jaren '90 leidt dit tot problemen, omdat wordt uitgegaan van te optimistische economische prognoses.

De sturing op het tekort zorgt voor steeds meer ad hoc-maatregelen, met bezuinigingen en lastenverzwaringen gericht op het halen van de tekortdoelstelling op korte termijn. Dit gaat soms ten koste van de lange termijn.

In de goede jaren 1988-1990 zijn de kansen om de overheidsfinanciën gezond te maken, te weinig benut. De meevallers in die jaren zijn vrijwel direct gebruikt voor het terugdraaien van bezuinigingstaakstellingen uit het verleden, nieuwe uitgavenverhogingen en lastenverlichting. Het budgettaire beleid is dan ook procyclisch: in goede tijden ontstaat ruimte om de uitgaven te verhogen en de economie aan te jagen, en in slechte tijden is het precies andersom.

13.

1994: Invoering Zalmnorm en trendmatig begrotingsbeleid

Bij het aantreden van het kabinet-Kok I in 1994 wordt overgestapt op het minder conjunctuurgevoelige trendmatig begrotingsbeleid. Dit gebeurt op grond van het advies 'Naar een trendmatig begrotingsbeleid' van de negende Studiegroep Begrotingsruimte uit 1993. Eén van de leden van de Studiegroep, toenmalig CPB-directeur Gerrit Zalm, mag zijn ideeën een jaar later in de praktijk brengen als minister van Financiën in het eerste paarse kabinet.

Het regeerakkoord van het kabinet-Kok I bevat afspraken over een pakket van netto 15 miljard gulden aan bezuinigingen en gaat uit van een behoedzaam macro-economisch scenario. De bij deze afspraken horende uitgavenkaders worden vastgesteld in de Miljoenennota 1995. De nieuwe systematiek bevalt de coalitiepartners goed.

Onder het eerste paarse kabinet doen zich aanzienlijke meevallers voor bij de belasting- en premie-opbrengsten. Deze worden grotendeels gebruikt voor lastenverlichting.

Het kabinet-Kok II stelt, analoog aan het uitgavenkader, inkomsten-ijklatten op ten opzichte waarvan de meevallers (die zich in ruime mate voordoen) worden bepaald. Vooraf is bepaald dat inkomstenmeevallers volgens een bepaalde verdeelsleutel worden gebruikt voor:

  • lastenverlichting;
  • aflossing van de EMU-schuld.

In geval van tegenvallers dient het omgekeerde te gebeuren.

Naast enkele technische aanpassingen komt er onder het kabinet-Kok II een uitgavenreserve om eventuele uitgaventegenvallers op te vangen. Het regeerakkoord introduceert de mogelijkheid om aardgasmeevallers in het Fonds Economische Structuurversterking (Fes) binnen bepaalde grenzen aan te wenden voor extra uitgaven onder het uitgavenkader ('FES-bruggetje').

Tijdens de tweede paarse kabinetsperiode lopen de inkomstenmeevallers zo hoog op dat de verdeelsleutel wordt aangepast ten gunste van schuldaflossing. Dit om te voorkomen dat de lastenverlichting al te hoog uitvalt. Aan het eind van de paarse kabinetsperiode is de economische situatie overigens zodanig verslechterd dat de inkomstenmeevallers achteraf veel lager blijken uit dan eerder wordt gedacht.

De kritiek luidt dat de inkomstenmeevallers onder het tweede paarse kabinet niet volledig zijn gebruikt voor aflossing van de staatsschuld. Zo ontstond nadien de regel dat inkomstenmeevallers geheel moeten worden aangewend voor aflossing van de staatsschuld, en inkomstentegenvallers geheel moeten worden opgevangen worden door een groter EMU-tekort (dan wel een lager EMU-overschot).

14.

2002-2010: De grenzen van het trendmatig begrotingsbeleid onder de kabinetten-Balkenende

De volgende kabinetten, met Hans Hoogervorst (2002-2003) en Gerrit Zalm (2003-2007) als ministers van Financiën, zetten het trendmatig begrotingsbeleid voort, maar lopen tegen de grenzen van de systematiek aan. Door de laagconjunctuur van 2002/2003 wordt het uitgavenkader in 2003 iets overschreden. Ook keren elementen van saldosturing terug in het beleid. In het het hoofdlijnenakkoord van het kabinet-Balkenende II staat dat er 'nadere maatregelen' moeten worden getroffen als er zodanige tegenvallers zijn dat:

  • de signaalwaarde van 2,5% BBP voor het feitelijke EMU-tekort overschreden dreigt te worden;
  • het tekort met minder dan 0,5%-punt per jaar daalt.

Kort na het vaststellen van het hoofdlijnenakkoord komt het CPB met bijgestelde economische prognoses waaruit blijkt dat zowel de signaalwaarde voor het feitelijk tekort als het reductietraject van het structurele tekort wordt bedreigd. Het kabinet moet daarom in de zomer van 2003 extra maatregelen nemen om het EMU-tekort te verminderen.

In de rest van de kabinetsperiode wordt met succes een aantal economische hervormingen doorgevoerd, met name in de sociale zekerheid. De toestand van de overheidsfinanciën verbetert hierdoor. Het kabinet-Balkenende IV voert vervolgens in 2007 enkele veranderingen door in de begrotingssystematiek:

  • de rente over de staatsschuld wordt buiten het uitgavenkader geplaatst. Rentemeevallers leiden hierdoor niet meer tot extra uitgavenruimte en tegenvallers noodzaken niet meer tot extra bezuinigingen
  • de voorgaande kabinetten gingen uit van de verwachte economische groei minus een behoedzaamheidmarge van 0,5%-punt per jaar of een voorzichtigheidsmarge van 0,25%-punt per jaar). Het kabinet-Balkenende IV stapt hiervan af en kiest voor een 'realistische' raming. Het verdedigt deze keuze door te zeggen dat het heeft gekozen voor een ambitieuzere saldodoelstelling
  • de signaalwaarde voor het tekort wordt verlaagd naar 2% BBP

Vanaf 2008 wordt het kabinet geconfronteerd met de gevolgen van de kredietcrisis. Minister van Financiën Wouter Bos moet een aantal banken redden van de ondergang. De kosten en opbrengsten hiervan worden buiten het uitgavenkader gehouden.

De crisis leidt tot dusdanige tegenvallers dat de signaalwaarde voor het tekort wordt overschreden. In aanvulling op het coalitieakkoord komt er in maart 2009 een Aanvullend Beleidsakkoord. Hierin worden de uitgavenkaders 'gecorrigeerd' voor de meevallende ruilvoetontwikkeling en de tegenvallende werkloosheidsuitgaven. Zo moet de werking van de automatische stabilisatoren aan de uitgavenkant van de begroting worden versterkt.

Afgesproken wordt dat er in jaren van economische krimp per saldo niet zal worden bezuinigd. In 2009 en 2010 wordt de economie gestimuleerd. De extra uitgaven hiervoor worden buiten het uitgavenkader geplaatst. In feite maakt de herdefiniëring van de uitgavenkaders een overschrijding van de oude kaders mogelijk van € 5,1 miljard in 2009 en € 6,0 miljard in 2010. Het Aanvullend Beleidsakkoord wil pas vanaf 2011 werk maken van verlaging van het tekort, mits de economie zich voldoende herstelt.

15.

2010-2017: Terugdringen overheidstekort onder de kabinetten-Rutte I en II

Het kabinet-Balkenende IV valt in 2010 en maakt plaats voor het kabinet-Rutte I. Dit kabinet, met Jan-Kees de Jager als minister van Financiën, blijft de Zalmnorm hanteren. Maar omdat de financiële tegenvallers zich blijven opstapelen moeten in het voorjaar van 2012 nieuwe maatregelen (bovenop die uit het regeer- en gedoogakkoord) genomen worden om het EU-tekort binnen de perken te houden. Als VVD en CDA het hierover niet eens kunnen worden met gedoogpartner PVV, valt het kabinet.

Het kabinet-Rutte II loopt in 2013 tegen een vergelijkbaar budgettair probleem aan. Het kabinet en minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem (PvdA) willen een trendmatig begrotingsbeleid voeren. In beginsel betekent dit dat er geen extra bezuinigingen en lastenverzwaringen nodig zijn als de belasting- en premieopbrengsten tegenvallen.

Desondanks moet het kabinet maatregelen nemen om de Europese tekortnormen niet te overtreden. Samengevat komen deze er op neer dat het EMU-tekort onder de 3% BBP moet worden gebracht en dat het begrotingstekort vervolgens structureel gemiddeld minstens 0,5%-punt per jaar moet worden verbeterd om naar een structureel begrotingsevenwicht toe te werken.

Op 11 december 2013 legt het kabinet de Europese normen vast in de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet HOF).

Intussen besluit het kabinet in 2012/2013 de 3%-tekortnorm in 2013 niet na te leven. In 2014 kiest het kabinet ervoor om € 6 miljard extra te bezuinigen. Hiermee wordt de norm van 3% ook in 2014 niet gehaald.

Hierna slaagt het kabinet er beter in om het overheidstekort terug te brengen. In 2009 was dit tekort nog ruim 5 procent, in 2016 nog maar 1,1 procent. Het herstellen van de balans is gedeeltelijk een gevolg van verhogingen aan de lastenkant. De btw gaat omhoog naar 21 procent en er worden verborgen lastenverhogingen ingevoerd, zoals de assurantiebelasting. Daarnaast wordt tussen 2011 en 2017 30 miljard minder uitgegeven.

16.

2017-2019: Nieuwe investeringen onder Rutte III

Kabinet-Rutte III, met Wopke Hoekstra van het CDA als minister van Financiën, voert een expansiever begrotingsbeleid dan haar voorgangers. De economische hoogconjunctuur die het terugdringen van het overheidstekort onder de vorige kabinetten mogelijk maakte, is nu de aanleiding voor het opnieuw verhogen van de overheidsuitgaven.

In 2018 is het overheidstekort omgeslagen in een overschot van 1,3 procent. Maar in 2021, wanneer de huidige kabinetsperiode ten einde loopt, zal dit weer een klein tekort zijn. Reden hiervoor is het investeringsprogramma van Hoekstra, waarin 8 miljard euro is begroot voor investeringen in onder andere defensie, onderwijs en infrastructuur.

Uit de Prinsjesdagstukken van 2019 blijkt dat Hoekstra gebruik wil blijven maken van de huidige negatieve rente op staatsobligaties. De staatsschuld neemt daarom in 2020 minder af dan eerder werd voorzien. Het kabinet wil onderzoeken hoe een nieuw investeringsfonds met geleend geld de economie aan kan wakkeren. Of dit fonds er op de korte termijn daadwerkelijk komt is echter nog maar de vraag, omdat er ook van binnen het kabinet kritiek op de plannen is.


Meer over