Terecht wees Anne Bos er in haar column van 17 april op dat de novelle een noodgreep is.1) Net als de Staatscommissie-Remkes ziet zij het terugzendrecht als middel ter verbetering van de rol van de Senaat bij wetgeving. Dat is het evenwel niet zolang die Kamer een absoluut vetorecht heeft. Bij behoud van het tweekamerstelsel (waar argumenten vóór zijn) moet eerst deze vraag worden beantwoord: waarom heeft de indirect gekozen Eerste Kamer als het om wetgeving gaat, meer macht (het laatste woord) dan de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer? Ik heb nooit een antwoord op die vraag gehoord, ook niet van de Staatscommissie-Remkes. Ongetwijfeld is dat omdat er geen adequaat antwoord is.
Tegenwoordig wordt door velen, onder wie politici, vaak met stelligheid beweerd dat de Eerste Kamer niet te 'politiek' moet zijn, want de Senaat zou er immers alleen zijn om de kwaliteit (in brede zin) van wetgeving te beoordelen. Los van het feit dat ook de vraag of een wet 'goed' of 'slecht' is uiteindelijk een politieke vraag is, is er geen enkele staatsrechtelijke regel die beoordeling van wetgeving aan criteria verbindt. Het enige wat de Eerste Kamer moet doen is als laatste 'ja' of 'nee' zeggen tegen voorliggende wetsvoorstellen.2)
In de jaren zeventig is er - met goedkeuring van de Raad van State - een merkwaardige toevoeging gekomen. Toen in 1974 de vraag voorlag of de Eerste Kamer mocht verzoeken om inhoudelijke wijziging van een nog aanhangig wetsvoorstel (via een novelle), zei de Raad: 'ja, als het maar niet te vaak gebeurt'.3) Ik citeer de Leidse kenner van het parlement Gerard Visscher nog maar eens: het is alsof je tegen een potentiële dief zegt, 'je mag inbreken, als je het maar niet te vaak doet.'
Door dreiging tegen een wetsvoorstel te zullen stemmen, kan de Eerste Kamer(meerderheid) het kabinet in een dwangpositie brengen een voorliggend wetsvoorstel alsnog aan te passen (te 'amenderen'). Weliswaar moet dan ook de Tweede Kamer daarmee instemmen, maar ook die zal instemmen moeten afwegen tegen de gerede kans dat de Senaat anders het (oorspronkelijke) wetsvoorstel zal verwerpen. Op principiële gronden had de Raad van State in 1974 dit verkapte recht van amendement beter kunnen afwijzen.
Het principiële punt is terug te voeren op de macht, het absolute vetorecht, van de Eerste Kamer. Zij kan ieder wetsvoorstel, om welke reden(en) dan ook, tegenhouden. Dat mogen ook politieke redenen zijn, zelfs als er op de 'kwaliteit' niets is aan te merken. Verwerping is mogelijk met 38-37 stemmen (wat overigens onderstreept dat dé Eerste Kamer niet bestaat; het gaat vrijwel altijd om een verdeelde Senaat). Het politieke oordeel is uiteindelijk in de Senaat vrijwel altijd bepalend; unaniem tegen komt zelden voor.
Het door de Staatscommissie voorgestelde terugzendrecht heeft als pluspunt, dat de eindbeslissing bij de Tweede Kamer zou komen te liggen. Dan moet de Senaat wel eerst zeggen: we vinden het geen goed wetsvoorstel, maar, beste Tweede Kamer, jullie mogen beslissen over het lot ervan. Misschien kun je het wetsvoorstel nog verbeteren (amenderen), maar over of je dat wel of niet doet, gaan wij niet. Dat de Eerste Kamer bereid is haar veto dan in te ruilen voor terugzenden is zeer twijfelachtig. De kans dat zij er veel gebruik van zal maken, is niet erg groot.
Beter is om toch maar eerst de principiële vraag te beantwoorden: 'Waarom heeft de indirect gekozen Eerste Kamer op wetgevend gebied meer macht dan de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer?' Dan kan worden geconcludeerd: die reden is er niet en dus is er alle reden dat absolute vetorecht te vervangen door een afgezwakt recht. Dat kan als volgt: alleen als een grote meerderheid (zeg tweederde) van de Senaat tegen is, is het wetsvoorstel verworpen. Zijn meer dan 37 en minder dan 50 leden tegen dan moet het wetsvoorstel verplicht terug naar de Tweede Kamer. Die velt dan op politieke gronden het eindoordeel. Uiteraard kan zij dan suggesties ter verbetering in overweging geven en kan de Tweede Kamer die aanbrengen.
Maar het politieke primaat ligt dan waar het hoort: bij de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer.
- Column Anne Bos, 17 april, De novelle als noodgreep.
- Artikel 85 Grondwet
- Het betrof een wijziging van de Machtigingswet inkomensvorming en werkgelegenheid. Op aandrang van de christendemocraten moesten uitvoeringsregelingen ook aan de Eerste Kamer worden voorgelegd.