Als je namens vier grote en diep verdeelde bevolkingsgroepen het land moet regeren, is de verleiding groot om zo min mogelijk te kiezen, want daar komt toch maar gedonder van. Waar mogelijk, is het beter te delen: ieder een part van de koek naar zijn maat. In het tijdperk van de Verzuiling, zoals beschreven door Arend Lijphart in zijn klassieker over de Nederlandse politiek1, gold als een van de regels van het spel dan ook verdeling naar evenredigheid.
Nederland was daarin niet uniek: in Oostenrijk heerste na de Tweede Wereldoorlog de ‘Proporzdemokratie’. Dat is een stelsel waarbij wat verdeeld kan worden naar evenredigheid (Proporz) wordt verdeeld; iets dergelijks gold al veel langer voor Zwitserland. Bij sterke verdeeldheid ligt zulk een spelregel als methode van bestuur voordehand. Je ziet het in gemeenten met een aantal dorpskernen binnen de grenzen: daar wordt ook meer gedeeld (parkjes, speeltuinen, zwembaden) dan gekozen, zelfs als het laatste beter zou zijn.
Niet toevallig viel de pacificatie van het onderwijs in 1917 samen met, naast algemeen kiesrecht, een kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging. Het was van belang de omvang van de politieke partijen zo exact mogelijk te kennen. Dankzij de precisie die daarin door premier Cort van der Linden was aangebracht, leidde dat aanvankelijk tot totale versnippering met een reeks partijtjes met één zetel. Daar werd later enige correctie in aangebracht, totdat in 1933 de kiesdrempel gelijk werd gesteld aan het behalen van de kiesdeler. Zo is het sedertdien gebleven2.
Het minste wat je ervan kan zeggen is, dat het zozeer in de ziel van de Nederlander is gaan zitten, dat elke poging het systeem te veranderen stuit op algemene en felle weerstand. Zelfs aanpassing van de kiesdrempel roept al bezwaar op, alsof iemand probeert de democratie op te heffen. Dat gebeurt ook nu nog, hoewel de versnippering in de Tweede en Eerste Kamer toch zorgelijke vormen heeft aangenomen.
Evenredige verdeling reikt sinds 1917 al veel verder dan het kiesrecht. Zo worden de middelen ter bekostiging van het onderwijs proportioneel verdeeld. Dat gold ook heel lang voor de toewijzing van zendtijd aan de (publieke) omroepen bij radio en televisie; ledenaantallen waren daarvoor de maatstaf. Iets dergelijks gold tot aan het einde van de eeuw ook voor de benoemingen van politieke ambtsdragers. Burgemeestersposten werden naar evenredigheid verdeeld over de belangrijkste partijen, zoals dat ook gold voor commissarissen van de koningin. Zij werden immers allemaal benoemd door het kabinet (50.000+ gemeenten en provincies) of door de minister van Binnenlandse Zaken (50.000 -).
Heel lang is die verdeling van benoemingen naar evenredigheid gezien als een elementaire vorm van politiek fatsoen van partijen jegens elkaar. Sinds het einde van de vorige eeuw werd het steeds vaker gezien als een vorm van ‘vriendjespolitiek’ door de ‘gevestigde partijen’. Sinds gemeenteraden en provinciale staten zelf bindende voordrachten doen aan het kabinet is er van die evenredigheid weinig of niets meer over; zij volgen hun eigen voorkeur zonder blik op de partijachtergrond van kandidaten.
Bekostiging naar evenredigheid gold, zeker in het onderwijs, als een waarborg voor vrijheid van onderwijs. Aan die betaling werden door Grondwet (art.23) en wet immers maar heel beperkt voorwaarden gesteld. Zulk toewijzingssysteem is later overgenomen in de opzet van het
Gemeente- en Provinciefonds. Dankzij een steeds uitbundiger stelsel van maatstaven worden geldmiddelen aan gemeenten en provincies naar evenredigheid toegewezen, maar dat gebeurt zonder aan de besteding ervan voorwaarden te stellen. In het buitenland heeft het mij altijd veel moeite gekost dat aan gemeentebestuurders uit te leggen: geld krijgen zonder voorwaarden vooraf? Dat kon toch niet?
Maar, dat kon dus wel. Gemeentelijke autonomie werd aldus gegarandeerd zonder dat hier hoge lokale belastingen moesten worden geheven. Al moet er worden bij verteld dat gemeentelijke inkomsten uit doeluitkeringen (gelden aan de toekenning waarvan wel voorwaarden worden gesteld) een tijd lang de inkomsten uit het Gemeentefonds sterk overtroffen. Sinds de jaren negentig is dat niet meer het geval.
Dankzij Verzuiling en pacificatiedemocratie zit verdeling naar evenredigheid in het vaderlandse bloed. Zo sterk, dat ook zonder pacificatiedemocratie de evenredige verdeling, van zetels tot en met gelden en nationale benoemingen, zich niet alleen heeft gehandhaafd maar zelfs heeft verdiept.
Dit is de derde column in een serie van vier over de ‘politieke spelregels’ in het klassieke boek van Arend Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, uit 1968 en wat daarvan sindsdien
1 A. Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek (Amsterdam 1986, zesde herziene druk), 116-130.
2 Hans Daalder, ‘Extreme Proportional Representation: The Dutch Experience’, in: S.E. Finer (ed.), Adversary Politics and Electoral Reform (London 1975), 223–248.