Om de Nederlandse Grondwet te wijzigen, moet een voorstel tot wijziging worden ingediend. De wijziging moet twee keer in de Tweede en Eerste Kamer worden behandeld. Zo’n behandeling van een wetsvoorstel in het parlement wordt een lezing genoemd.
Er zijn dus twee lezingen nodig voor de Grondwet kan worden gewijzigd. Vóórdat de tweede lezing plaatsvindt, moeten Tweede Kamerverkiezingen worden gehouden. In theorie moeten kiezers zich zo over de wijziging(en) kunnen uitspreken. Bij de tweede lezing is er in beide Kamers een tweederdemeerderheid vereist.
Reden voor deze zware procedure is dat de Grondwet de belangrijkste beginselen van ons staatsbestel bevat. Herziening van de Grondwet mag daarom niet aan de 'waan van de dag' onderhevig zijn en een herziening mag alleen plaatsvinden als daarvoor brede steun is.
Inhoud
Huidige systeem
Een grondwetswijziging doorloopt twee lezingen in beide Kamers. Vóór de eerste lezing in de Tweede Kamer plaatsvindt moet een voorstel voor een overwegingswet worden ingediend. Hierin zijn de voorgestelde wijzigingen van de Grondwet opgenomen. De behandeling van dat voorstel kan worden gezien als de eerste lezing.
Tijdens de eerste lezing is de gewone wetsprocedure van toepassing. Dat wil zeggen dat de Tweede Kamer het recht van initiatief, amendement en tot aanvaarden of verwerpen heeft. Daarnaast heeft de Tweede Kamer het splitsingsrecht, waarmee een wetsvoorstel in twee of meer wetsvoorstellen kan worden gesplitst. Door het voorstel te splitsen kan worden voorkomen dat het hele voorstel wordt verworpen. De Eerste Kamer heeft dat splitsingsrecht niet, zij kan alleen het voorliggende wetsvoorstel aannemen of verwerpen. In beide Kamers moet het voorstel met een gewone meerderheid worden aangenomen.
Als beide Kamers de overwegingswet hebben aangenomen, vindt ontbinding van de Tweede Kamer plaats. Kiezers kunnen zich zo over voorliggende grondwetswijzigingen uitspreken. In de praktijk valt de ontbinding samen met de reguliere, vierjaarlijkse verkiezingen van de Tweede Kamer. De Eerste Kamer wordt niet ontbonden.
De nieuwe Tweede Kamer buigt zich vervolgens over de in de eerste lezing vastgestelde teksten. In de tweede lezing worden deze als wetsvoorstel ingediend. In de tweede lezing kunnen beide Kamers het voorstel alleen ongewijzigd aannemen of verwerpen. De Tweede Kamer heeft nog wel het splitsingsrecht, maar deze dient dan met tweederdemeerderheid te worden aangenomen.
Als de nieuwgekozen Tweede Kamer het wetsvoorstel met tweederdemeerderheid aanneemt, behandelt ook de Eerste Kamer het voorstel in tweede lezing. Ook de Eerste Kamer moet het voorstel met tweederdemeerderheid aannemen om de Grondwet te wijzigen.
Geringe betekenis
Herziening van de Grondwet heeft in de parlementaire geschiedenis nauwelijks een rol gespeeld bij verkiezingen. Dat was alleen enigszins het geval in 1886 toen vooral de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs en uitbreiding van het kiesrecht ter discussie stonden.
In 1917, toen de onderwijs- en kiesrechtkwestie werden geregeld, spraken de partijen in de Tweede Kamer onderling af geen verkiezingsstrijd te voeren. Als motto gold toen 'laat zitten, wat zit'. Alleen communisten en enkele conservatief-liberale tegenstanders van de herziening gingen toen - zonder succes - de strijd aan.
In 1948 was de mogelijke onafhankelijkheid van Indonesië, waarvoor grondwetsherziening nodig was, wel een belangrijk thema bij de verkiezingen. Ook toen speelden echter andere onderwerpen (zoals internationale veiligheid, inkomenspolitiek, belastingen, woningnood) een belangrijke rol.
Het overgrote deel van de voorgestelde grondwetsherzieningen kreeg bij de eerste lezing al een ruime (meestal zelfs twee derde) meerderheid.
Mogelijke aanpassing
Het doorvoeren van grondwetswijzigingen zou makkelijker gaan als:
- er in de tweede lezing geen tweederde meerderheid in zowel de Tweede als de Eerste Kamer nodig zou zijn;
- er maar één lezing in de Tweede en Eerste Kamer zou plaats vinden;
- een tweede lezing sneller na de eerste (dus zonder tussentijdse ontbinding van de Tweede Kamer) zou plaatsvinden;
- de Raad van State meer helderheid geeft over afhandeling van een voorstel tot Grondwetsherziening in tweede lezing. Vooral over de vraag of dit nog wel mag nadat al meerdere verkiezingen zijn gehouden sinds de eerste lezing.
Aangezien voor het wijzigen van de grondwetsherzieningsprocedure een herziening van de Grondwet nodig is, valt te betwijfelen of dergelijke voorstellen het zouden halen.
Een voorstel dat regelmatig opduikt is om de tweede lezing niet afzonderlijk in achtereenvolgens de Tweede en Eerste Kamer te doen plaats vinden, maar in plaats daarvan in de Verenigde Vergadering van beide Kamers. Omdat de Tweede Kamer twee keer zoveel leden heeft als de Eerste Kamer, vermindert in dat geval de kans dat een relatief klein aantal Eerste Kamerleden het behalen van de vereiste tweederde meerderheid in de weg staat.
Voor een tweede lezing in de Verenigde Vergadering is mogelijk geen grondwetswijziging nodig. In artikel 137, lid 4 van de Grondwet staat namelijk: "Nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen, overwegen beide Kamers in tweede lezing het voorstel tot verandering[...]. Zij kunnen dit alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen." De Grondwet vermeldt dus niet of de beide Kamers afzonderlijk of in Verenigde Vergadering over het voorstel moeten beslissen.
Meer op denederlandsegrondwet.nl