Wisselende spelregels

9 december 2011, column Bert van den Braak

Een leuke studeerkamerkwestie voor staatsrechtgeleerden, maar niet voor politici. Dat zei kandidaat-premier Dries van Agt in december 1977, nadat zes CDA-Kamerleden tegen het ontwerp-regeerakkoord hadden gestemd en de vraag opkwam of het CDA-VVD-kabinet nu een parlementair of extraparlementair kabinet was (en of daarmee was voldaan aan de formatie-opdracht). Van Agt had feitelijk gelijk: wat die staatsrechtgeleerden ervan vonden was aardig, maar tamelijk irrelevant.

Dat staatsrechtgeleerden zo weinig serieus worden genomen, is omdat Nederland weinig formele staatsrechtelijke regels kent. Er is hoogstens sprake van staatsrechtelijke conventies en die kunnen, als dat even beter uitkomt, zo ter zijde worden geschoven. Ook door wetenschappers. Dat lijkt nu het geval te zijn bij de discussie over verbreding van de parlementaire steun voor het huidige minderheidskabinet. Moeten dan niet eerst verkiezingen worden gehouden, is dan de vraag. In weerwil van een 'conventie' zeggen sommigen nee, want dat kunnen we ons nu even niet veroorloven.

De coalitiewisseling in 1965 na de val van het kabinet-Marijnen, waarbij, zonder verkiezingen, VVD en CHU werden ingeruild voor de PvdA, leidde begin jaren zeventig tot de nieuwe staatsrechtelijke conventie 'geen coalitiewisseling zonder kiezersuitspraak'. Sinds 1972 werden na een kabinetscrisis dan ook altijd (vervroegde) verkiezingen gehouden. Ook als dat, zoals in 1972 of 1982, één jaar na de reguliere verkiezingen was.

Na de val van zijn kabinet sprak premier Joop den Uyl (op 30 maart 1977) overigens al van de 'gewoonteregel' dat op grond van één verkiezingsuitslag geen kabinetten van verschillende politiek signatuur optreden. Toen was de vraag of er een 'romp-kabinet' van PvdA, PPR en D66 moest worden gevormd, dat vervolgens de Kamer kon ontbinden. Het kabinet wilde echter demissionair aanblijven en toch de Kamer ontbinden. Zonder ontbinding zou in 1977 de nieuw te kiezen Tweede Kamer - er waren voor 25 mei al verkiezingen gepland - pas in september dat jaar kunnen aantreden. Dat was toen nog zo bepaald in de Kieswet.

Het argument 'geen andere signatuur dan na verkiezingen' werd aangevoerd ter verdediging van het laten voortbestaan van het (demissionaire) kabinet-Den Uyl. Daarmee werd een andere staatsrechtelijke conventie - geen ontbinding door een demissionair kabinet - ter zijde geschoven. Het was toen overigens vooral D66 (Vis, Glastra van Loon) dat zich hiertegen tevergeefs verzette.

Ondanks een praktijk van veertig jaar lijkt dat iets wat een staatsrechtelijke conventie leek te zijn, dat helemaal niet is. Het zou overigens niet voor het eerst zijn als zo'n 'conventie' eenvoudig ter zijde wordt geschoven, omdat die even niet goed uitkomt. Daarvan zijn eerdere voorbeelden.

In 1994 werd na voltooiing van de eerste lezing van een Grondwetsherziening afgezien van Eerste Kamerverkiezingen, omdat die toch al voor 1995 gepland waren en een extra verkiezing in 1994 vervelend was. Acht jaar eerder had het kabinet, op advies van de Raad van State en na een langdurige staatsrechtelijke praktijk, nog bepaald dat er wél verkiezingen nodig waren. Na de verkiezingen van 2003 werd vrolijk verder gegaan met afhandeling van de Grondwetsherziening, hoewel bij de verkiezingen van 2002 de Grondwetsherziening (formeel) wél een rol speelde en in 2003 niet. De relatie tussen verkiezingen en Grondwetsherziening werd zo voor het gemak maar even doorbroken. En in 2003 zag de Raad van State geen enkel beletsel voor het houden van een referendum (omdat het zogenaamd raadplegend was), terwijl ons staatsbestel het referendum niet kent. Dat je dan eerst de Grondwet moet wijzigen, is natuurlijk ook erg lastig.

Het argument is steeds dat het niet om schending van formele regels gaat of anders gesteld: het is niet verboden, dus mag het. Zo kunnen de 'spelregels' steeds naar willekeur worden aangepast. Maar kun je dan nog wel spreken van spelregels en welk vak beoefenen die staatsrechtwetenschappers dan? Het lijkt te bevestigen wat Van Agt in 1977 zei: het staatsrecht is vaak in nevelen gehuld.

Dat is zorgelijk, want het vertrouwen in ons staatsbestel neemt vast niet toe als regels voortdurend geen regels blijken te zijn. Het wantrouwen zal zeker toenemen als, zonder kiezersuitspraak, een CDA-VVD-PVV-kabinet zo maar kan worden veranderd in een VVD-PvdA-CDA-D66-GroenLinks-kabinet. Misschien reden om die regels toch maar eens vast te leggen.



Andere recente columns