Trias politica: machtenscheiding en machtenspreiding

De ideeën van de Franse filosoof Montesquieu over de trias politica hebben internationaal grote invloed op de staatsinrichting gehad. Hij beschreef deze ideeën in zijn boek De l'esprit des lois ('Over de geest van de wetten') uit 1748.

Volgens de trias politica is het het beste als er een evenwicht bestaat tussen de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. In Nederland en veel andere Europese landen is overigens geen sprake van volledige scheiding der machten, maar kunnen we beter spreken van spreiding der machten. In het staatsbestel zijn verder 'checks and balances' ingebouwd.

In dit issue wordt zowel ingegaan op de leer van Montesquieu als op de Nederlandse toepassing van het beginsel van machtenspreiding.

Wie was Montesquieu?

Montesquieu

Geestelijk vader van de trias politica is de Franse filosoof Charles Montesquieu (1689-1755). Voluit heette hij Charles Louis de Secondat, baron de La Brède et de Montesquieu. Zijn bekendste boek, De l'esprit des lois ('Over de geest van de wetten'), verscheen in 1748.

In dit boek woog hij onder andere verschillende staatssystemen tegen elkaar af. Met deze triasafweging probeerde hij een manier te vinden om de vrijheid van burgers te vergroten en tirannie te voorkomen. Dit vond hij in de staatsinrichting van Engeland.

Daar was namelijk de uitvoerende macht in handen van de monarch, terwijl de wetgevende macht in handen was van het parlement. De rechtsprekende macht kwam er volgens Montesquieu uit het volk. Deze spreiding van de machten zorgde volgens hem voor checks and balances die de vrijheid waarborgden.

Hoewel hem later werd verweten dat hij het Engelse systeem te rooskleurig zou hebben afgeschilderd, wordt Montesquieus boek als een belangrijke leidraad beschouwd voor de staatsinrichting van de meeste Westerse staten. Zo zijn de Amerikaanse grondwet van 1789 en de Franse grondwet van 1791 voor een groot deel op de denkbeelden van Montesquieu gebaseerd.

Wat is de trias politica?

Montesquieus beroemde theorie staat beschreven in hoofdstuk 6 van boek XI van 'De geest der wetten', dat uit 31 boeken bestaat. In dit hoofdstuk beschrijft hij de Engelse staatsinrichting. Montesquieu stelt dat er in iedere samenleving drie machten zijn, namelijk de wetgevende macht, de uitvoerende macht en de rechtsprekende macht. Deze machten moeten verspreid zijn over de samenleving, zodat zij elkaar in evenwicht kunnen houden.

De wetgevende macht moest volgens Montesquieu in handen zijn van het volk, de uitvoerende macht in handen van de koning en de rechtsprekende macht in handen van onafhankelijke rechters. Tegenwoordig is de uitvoerende macht meestal in handen van de regering, in plaats van de koning. Het dient hierbij opgemerkt te worden dat Montesquieu veeleer een spreiding van machten dan een scheiding van machten voorstaat. De machten moeten niet zozeer strikt gescheiden zijn, maar evenwichtig verdeeld, zodat ze elkaar in evenwicht houden.

In de meest zuivere vorm van machtenspreiding heeft het parlement de bevoegdheid om wetten vast te stellen, maar worden de uitvoering en handhaving daarvan (bijvoorbeeld door de politie) overgelaten aan de regering. Het parlement treedt op als controleur van de uitvoerende macht.

Daarnaast zijn er onafhankelijke rechters, die op basis van de (door het parlement vastgestelde) wet rechtspreken en de bevoegdheid hebben misdaden te bestraffen en geschillen tussen burgers te beoordelen. Dat noemen we de rechtsprekende macht. Parlement en regering hebben geen zeggenschap over het oordeel van de rechter.

Montesquieu wil deze spreiding der machten om de vrijheid van de burger te waarborgen. Die vrijheid kan volgens hem alleen bereikt worden als burgers zich veilig voelen en niemand hoeven te wantrouwen. Volgens Montesquieu leert de ervaring echter dat mensen met macht geneigd zijn die te misbruiken. Het is volgens hem daarom nodig checks and balances in te voeren, zodat niemand onevenredig veel macht krijgt. De drie machten moeten daarom verspreid worden en instrumenten krijgen om elkaar in balans te houden.

Als bijvoorbeeld de wetgevende en uitvoerende macht in dezelfde handen zijn, kan de persoon die tirannieke wetten bedenkt ze ook uitvoeren. Daarom moet de uitvoerende macht kunnen weigeren een wet uit te voeren. Op die manier controleert de uitvoerende macht de wetgevende macht. Andersom moet volgens Montesquieu de wetgevende macht als enige belasting kunnen heffen. De uitvoerende macht heeft dan namelijk altijd het geld van wetgevende macht nodig om wetten te kunnen uitvoeren. Zo kan de wetgevende macht de uitvoerende macht controleren.

Volgens Montesquieu dient in een vrije staat iedereen die in het bezit kan worden geacht van een vrije wil, zichzelf te besturen. Daarom zou de wetgevende macht bij het volk in het geheel moeten berusten. Omdat zoiets in grote staten onmogelijk is en ook in kleine staten op bezwaren stuit, dient het volk vertegenwoordigers aan te stellen. Montesquieu pleit daarbij voor een districtenstelsel, omdat mensen de behoeften van hun eigen stad veel beter kennen dan die van andere steden. Het voordeel van volksvertegenwoordigers is dat zij een gesprek kunnen voeren over politieke aangelegenheden. Daartoe is het volk als geheel niet in staat.

Omdat zij niet over het individu maar over de samenleving als geheel gaan, is het volgens Montesquieu gewenst dat de wetgevende en uitvoerende macht permanent aanwezig en herkenbaar zijn. Naast de wetgevende en de uitvoerende macht moet ook een rechtsprekende macht staan. Deze macht moet koninklijk despotisme tegengaan door te controleren of de wetten nageleefd worden.

Omdat de rechtspraak jegens individuen wordt uitgeoefend, is het volgens Montesquieu niet gewenst dat de rechtsprekende macht toegekend wordt aan een rechtbank die permanent zitting houdt. De rechtspraak dient te worden uitgevoerd door personen die uit de bevolking geselecteerd worden en die niet langer dan noodzakelijk in functie blijven. Op die manier wordt de rechtsprekende macht als het ware onzichtbaar, omdat deze noch met een bepaalde stand, noch met een bepaald beroep verbonden is. Zo vreest de burger de magistratuur en niet de magistraat. Daarmee pleit Montesquieu dus voor een vorm van leken- of juryrechtspraak.

Machtenspreiding in Nederland

In Nederland is er op hoofdlijnen wel sprake van een machtenspreiding, maar niet in de meest zuivere vorm. Het parlement, dat wil zeggen de Tweede Kamer en de Eerste Kamer, treedt inderdaad op als controleur van de regering. Dat wil echter niet zeggen dat er altijd sprake is van een strikt dualisme.

Verder is er in Nederland, door de evenredige vertegenwoordiging, altijd sprake van coalitieregeringen, die gesteund worden door coalitiefracties in de Tweede Kamer. Kabinetten regeren altijd op basis van een door de coalitiefracties gesloten regeerakkoord, waarin het beleid voor de komende jaren is vastgelegd. Ook spelen de coalitiefracties tijdens de kabinetsformatie een grote rol in het aandragen en accepteren van (kandidaat-)bewindslieden. De regering vormt dus een afspiegeling van een meerderheid in de Tweede Kamer.

De uitvoerende macht in Nederland is in handen van de regering. De regering heeft echter, in tegenstelling tot de zuivere vorm van de triasleer, wel degelijk medewetgevende macht. Sterker nog, hoewel de Tweede Kamer het recht van initiatief heeft, komt verreweg de meeste wetgeving tot stand naar aanleiding van een wetsvoorstel van het kabinet.

Volgens Montesquieu zou de regering zich echter moeten beperken tot haar recht om te weigeren voorstellen uit te voeren. Het is volgens hem zelfs niet nodig dat de regering voorstellen doet, omdat het altijd genomen beslissingen kan verwerpen. Wetsvoorstellen hebben in Nederland overigens wel parlementaire goedkeuring nodig, en de Tweede Kamer heeft het recht wetsvoorstellen te wijzigen (Amenderen).

De rechtsprekende macht in Nederland is, in tegenstelling tot wat Montesquieu betoogt, in handen van een beroepsgroep die permanent zitting houdt. Deze rechtbanken zijn in principe wel onafhankelijk, maar Nederland kent geen vorm van leken- of juryrechtspraak.

Ofschoon de rechtbanken onafhankelijk zijn komt het voor dat Kamerleden tevens plaatsvervangend rechter zijn. De rechter spreekt recht op basis van de wet. In de praktijk speelt ook jurisprudentie (eerdere rechterlijke uitspraken) een grote rol in de rechtspraak. Vaak gebeurt dit omdat de wet onvoldoende duidelijkheid biedt in een specifiek geval. Door het principe van rechtsgelijkheid wordt daardoor de interpretatie van de rechter de norm.

Bij de rechtsprekende macht is verder sprake van een scheiding tussen de staande rechterlijke macht (het Openbaar Ministerie) en de zittende rechterlijke macht (de rechter). Hoewel het Openbaar Ministerie in beginsel een onafhankelijk onderdeel van de rechtsprekende macht is, heeft de minister van Justitie wel enkele beïnvloedingsmogelijkheden. Hij is dan ook politiek verantwoordelijk voor het handelen van het Openbaar Ministerie tegenover de Eerste en Tweede Kamer.

De minister houdt zich echter in de regel vooral bezig met het algemene opsporings- en vervolgingsbeleid. Slechts bij uitzondering bemoeit hij zich met op zichzelf staande strafzaken. De minister kan leden van het Openbaar Ministerie echter wel een aanwijzing geven over hoe ze moeten handelen. In dat geval vraagt de minister eerst het college van procureurs-generaal om advies en hij geeft de rechter daarover alle informatie.

Hoewel de Raad van State van oorsprong een adviesorgaan is dat onder de Kroon valt (waarin bovendien oud-politici en leden van het Koninklijk Huis zitting hebben), is het ook een rechtsprekende instantie, waar in beroep gegaan kan worden tegen beslissingen van de overheid. 

In 1985 oordeelde het Europese Hof echter dat het Kroonberoep, waarbij de Kroon beslist na advies van de Afdeling Geschillen van de Raad van State, niet in overeenstemming was met de Europese mensenrechtenconventie. Die zegt dat de behandeling van rechtzaken door een van het bestuur onafhankelijk gerecht moet gebeuren, en de Kroon is dat niet. 

In 1994 werd het Kroonberoep helemaal afgeschaft en werd er een aparte Afdeling Bestuursrechtspraak ingesteld.

Door een herstructering van de Raad van State is er in 2010 een striktere scheiding aangebracht tussen de adviserende en rechtsprekende taken van leden van de Raad van State.


Meer over verantwoordelijkheden van

Meer over