Benoemde/gekozen burgemeester

De burgemeester wordt in Nederland door de Kroon benoemd. Dat gebeurt op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties na aanbeveling van de gemeenteraad en een vertrouwenscommissie van de gemeente. De minister kan de aanbeveling voor benoeming of ontslag alleen om zwaarwegende redenen weigeren, maar in de praktijk gebeurt dat vrijwel nooit.

Op de Kroonbenoeming is zowel uit politieke als maatschappelijke kringen kritiek gekomen en zijn er pleidooien voor een gekozen burgemeester. De belangrijkste argumenten hiervoor waren de democratische legitimatie en een beoogde sterkere positie voor de burgemeester. Tegenstanders vinden echter dat de burgemeester boven de partijen moet staan en dat hij daar beter toe in staat is als hij benoemd is door de Kroon. Ook zien zij problemen in het feit dat de gekozen burgemeester en de gemeenteraad ieder een eigen kiezersmandaat hebben.

In het eerste decennium van de 21e eeuw is geëxperimenteerd met een raadplegend referendum. Daarbij kan de bevolking kiezen tussen twee vooraf door de raad geselecteerde kandidaten. De ervaringen daarmee waren tamelijk negatief: lage opkomst en soms ook twee kandidaten van dezelfde partij zoals in Utrecht. Zo'n raadplegend referendum is inmiddels afgeschaft. In april 2012 diende D66-Tweede Kamerlid Gerard Schouw een (initiatief)wetsvoorstel in over deconstitutionalisering van de benoeming van de burgemeester (en de Commissaris van de Koningin). In het parlement was daar een meerderheid voor. Een tweede lezing moet nog komen.

Meer over

Varianten van de gekozen burgemeester

Behalve de benoeming door de Kroon zijn er twee manieren om een burgemeester aan te wijzen: de door de raad gekozen of de direct, door de bevolking, gekozen burgemeester. In een brief aan de Tweede Kamer uit 2003 (Kamerstuk 28759) heeft minister Remkes van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uiteengezet welke varianten er daarbinnen mogelijk zijn en wat daarvan de voor- en nadelen zijn.

Voor de door de gemeenteraad gekozen burgemeester bestaan twee subvarianten: de door en uit de raad gekozen burgemeester en de door de raad gekozen burgemeester "van buiten". Ook bij de direct gekozen burgemeester is er onderscheid mogelijk tussen twee modellen (model A en B) die hieronder schematisch zijn weergegeven. Het verschil zit met name in de positie van de burgemeester ten opzichte van de gemeenteraad.

 

Model A

Model B

Invoering is mogelijk na herziening van artikel 131 van de Grondwet.

Invoering vergt een aanvullende herziening van de Grondwet. Het betreft hierbij in ieder geval de artikelen 125, eerste lid (hoofdschap), 125, tweede lid (collegiaal bestuur) en 125, derde lid (raadsvoorzitterschap)

De burgemeester draagt de wethouderskandidaten bij de raad voor benoeming voor. Hij kan wethouders voordragen voor ontslag.

De burgemeester benoemt en ontslaat de wethouders zonder formele medezeggenschap van de raad.

De zeggenschap van de burgemeester over de inhoud van het collegeprogramma wordt vergroot.

Het verkiezingsprogramma van de burgemeester is bepalend voor het te voeren bestuur.

De positie van de burgemeester ten aanzien van het door het college te voeren bestuur wordt versterkt.

Het collegiaal bestuur wordt vervangen door een eenhoofdige executieve.

Het hoofdschap van de raad blijft in stand.

Het hoofdschap van de raad wordt afgeschaft.

Voordelen gekozen burgemeester

Het belangrijkste voordeel van een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester is de grotere democratische legitimatie: de kiezers krijgen de kans hun eigen burgemeester te kiezen, die daardoor ook kan rekenen op draagvlak onder de bevolking.

Verkiezing van de burgemeester zorgt er ook voor dat burgers de bestuurders beter kunnen aanspreken op het te voeren en gevoerde beleid en de uitvoering daarvan. Daarnaast moet de democratisering van de benoeming zorgen voor meer helderheid en minder (partijpolitieke) willekeur.

De verkiezing van de burgemeester draagt bij aan de versterking van diens positie en onafhankelijkheid. Door de recente aanpassingen in de Gemeentewet is het inmiddels erg onduidelijk wat de positie van de burgemeester is: hij wordt benoemd door de Kroon na uitgebreide gemeentelijke bemoeienis en soms een referendum dat niet bindend is, terwijl zijn verhouding met de gemeenteraad steeds meer richting vertrouwensregel gaat.

Nadelen gekozen burgemeester

Tegenstanders noemen als nadeel van een gekozen burgemeester dat de kiezers wellicht incapabele of populistische mensen kiezen en/of mensen die toevallig al grote bekendheid genieten, bijvoorbeeld als artiest of als sporter.

Andere nadelen zijn dat ofwel de gekozen burgemeester te weinig bevoegdheden heeft om de verwachtingen waar te maken, ofwel de burgemeester buitenproportioneel veel bevoegdheden krijgt. Daardoor zouden andere gezagsdragers, zoals bijvoorbeeld wethouders, sterk aan macht inboeten.

Een risico is ook dat er gemeenten zullen zijn waar burgemeester en gemeenteraad niet goed met elkaar kunnen samenwerken (bijvoorbeeld omdat de meerderheid van de gemeenteraad uit een andere politieke stroming komt dan de burgemeester), terwijl ze wel voor vier jaar aan elkaar vastzitten. Beide partijen kunnen in een dergelijke situatie een beroep doen op hun eigen kiezersmandaat en dan ontstaat er een bestuurlijke patstelling.

Andersom is er door de strijdige programma's en verschillende mandaten van burgemeester en gemeenteraad juist veel samenwerking nodig tussen beiden. Dat komt het dualisme, de transparantie en de slagvaardigheid in de gemeentepolitiek ook niet ten goede.

Tot slot kan de rijksoverheid geen spreidingsbeleid meer voeren als de burgemeester rechtstreeks gekozen wordt. Bij een benoemde burgemeester heeft de minister de mogelijkheid om de burgemeestersposten op een evenwichtige manier te verdelen over politieke partijen, over mannen en vrouwen en over autochtone en allochtone Nederlanders. Dit kan nuttig zijn bij de emancipatie van vrouwen en allochtonen in de politiek. Voorstanders van de gekozen burgemeester stellen daar echter tegenover dat het ook een onderhandse verdeling van baantjes tussen politieke partijen in de hand werkt.

Initiatieven

Paars II

In het regeerakkoord uit 1998 van het kabinet-Kok II kozen PvdA, VVD en D66 voor een dualisering van het gemeentebestuur. De dualisering is na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2002 ingevoerd. Als gevolg hiervan mogen wethouders niet tegelijkertijd gemeenteraadslid zijn en staat het wethouderschap ook open voor niet-raadsleden. De gemeenteraad heeft een meer controlerende en minder besturende taak gekregen.

In het regeerakkoord van Paars II werd ook afgesproken verder te gaan met een voorstel om de benoeming van de burgemeester te deconstitutionaliseren. Voor een verandering van de benoemingswijze, zoals de invoering van de gekozen burgemeester, zou na de deconstitutionalisering niet meer de (zware) Grondwetswijzigingsprocedure nodig zijn.

Om de burgers op korte termijn toch meer invloed op de benoeming van de burgemeester te geven, werd afgesproken de mogelijkheid te creëren om in gemeenten een raadplegend referendum te houden over burgemeesterskandidaten. De gemeenteraad zou met de uitslag daarvan rekening kunnen houden bij het aanbevelen van burgemeesterskandidaten aan de Kroon. De formele bevoegdheden van de gemeenteraad en de Kroon bij de burgemeestersbenoeming bleven onaangetast.

Binnen Paars II was eigenlijk alleen D66 voor een direct door de bevolking gekozen burgemeester. De VVD was helemaal tegen en de PvdA voelde meer voor een grotere rol voor de gemeenteraad bij de benoeming. Uiteindelijk werd het voorstel tot deconstitutionalisering op 22 januari 2002 aangenomen in de Eerste Kamer. Voor een tweede lezing waren daarna eerst verkiezingen nodig.

Balkenende II

Het kabinet-Balkenende I kwam niet toe aan een tweede lezing van het voorstel tot deconstitutionalisering van de benoeming van de burgemeester door zijn vroegtijdige val. In het hoofdlijnenakkoord van het kabinet-Balkenende II werd afgesproken de tweede lezing van de deconstitutionalisering van de Kroonbenoeming te steunen. Ook werd afgesproken binnen 12 maanden na het aantreden van het kabinet een wetsvoorstel over de rechtstreeks gekozen burgemeester naar de Raad van State te sturen.

Uiteindelijk zond minister De Graaf op 5 november 2004 het wetsvoorstel over de gekozen burgemeester naar de Tweede Kamer. Het wetsvoorstel ging uit van een gekozen burgemeester zoals dat hierboven in model A beschreven is. Hierin blijft de burgemeester dus hoofd van de gemeenteraad, maar blijft er sprake van collegiaal bestuur. De gemeenteraad benoemt in het wetsvoorstel nog wel de wethouders, maar op voordracht van de burgemeester. Daarom zouden de verkiezingen voor beiden samen moeten vallen.

Het kabinet wilde de gekozen burgemeester in maart 2006 invoeren. Op dat moment zouden namelijk de eerstvolgende gemeenteraadsverkiezingen plaatsvinden. Minister De Graaf stelde voor om dan gelijk alle burgemeesters opnieuw te laten kiezen. De invoering van het wetsvoorstel zou mogelijk zijn als de deconstitutionalisering van de Kroonbenoeming een feit was.

Het voorstel tot deconstitutionalisering van de burgemeestersbenoeming werd in tweede lezing op 9 november 2004 met een twee derde meerderheid aangenomen in de Tweede Kamer en had nu een tweederde meerderheid nodig in de Eerste Kamer. Voorafgaand aan de behandeling in de Eerste Kamer liet Han Noten, fractievoorzitter van de PvdA in de Senaat, weten dat zijn fractie alleen zou voorstemmen als minister De Graaf concessies zou doen.

Dat betrof met name de bevoegdheden van de gekozen burgemeester over de politie en de termijn van invoering. De bezwaren werden op 22 maart 2005 in het debat herhaald door PvdA-woordvoerder Ed van Thijn. CDA en VVD waren tijdens het debat welwillend, al vroeg het CDA zich af of het niet beter was de verkiezing van de burgemeester in de Grondwet vast te leggen.

Op het punt van het beheer van de politie deed De Graaf belangrijke toezeggingen, maar zijn bereidheid om invoering van de gekozen burgemeester te beperken tot de grotere gemeenten, was voor de PvdA onvoldoende. In de late avond van 22 maart 2005 stemde de gehele PvdA-fractie, naast SP, GroenLinks, ChristenUnie en SGP, tegen het voorstel, waardoor dat geen tweederde meerderheid kreeg en verworpen was.

Daarmee was aan een van de belangrijkste voorwaarden voor de invoering van de gekozen burgemeester niet voldaan. Minister De Graaf trad vervolgens af en de Paascrisis was een feit. Uiteindelijk werd De Graaf opgevolgd door Alexander Pechtold. Laurens Jan Brinkhorst werd namens D66 de nieuwe vicepremier.

Meer over

Initiatiefvoorstel-Schouw

In april 2012 diende D66-Tweede Kamerlid Gerard Schouw een initiatiefwetvoorstel in om de Kroonbenoeming van burgemeesters van de Koning te deconstitutionaliseren . Dit zorgt er voor dat de benoemingswijze van de burgemeester in een gewone wet geregeld kan worden. De wetgever krijgt dan de vrijheid om over de gewenste aanstellingswijze te beslissen. In de eerste lezing heeft het parlement het voorstel met een meerderheid aangenomen. In mei 2017 werd een begin gemaakt met de tweede lezing.

Eerdere pogingen tot wijziging van de grondwettelijke positie van de burgemeester

In 1922 stelde de regering voor uit de Grondwet te schrappen dat de voorzitter van de gemeenteraad door de Kroon wordt benoemd. Volgens het voorstel zou de benoeming bij gewone wet worden geregeld. Zo zou er scheiding tussen het voorzitterschap van de gemeenteraad en het burgemeesterschap komen.

De communisten dienden een amendement-Van Ravesteyn in om de voorzitter van de gemeenteraad via een volksstemming te laten kiezen. De SDAP stelde bij amendement-K. ter Laan voor om de gemeenteraad haar eigen voorzitter te laten kiezen. Deze amendementen werden op 7 december 1921 met respectievelijk 78 tegen 3 (voor alleen communisten) en 57 tegen 24 stemmen verworpen (voor stemden SDAP, VDB en communisten) verworpen.

Ook het onderdeel over de burgemeester uit het wetsvoorstel werd echter verworpen, met 62 tegen 19 stemmen (voor stemden de ARP (m.u.v. A. Colijn), VDB (m.u.v. Van Beresteyn), drie liberalen en de christen-democraat Staalman). Zodoende wijzigde er op punt niets en bleef de benoeming van de voorzitter van de raad een zaak van de Kroon.

In de Nota Grondwetsherziening van het kabinet-Den Uyl werd in 1974 voorgesteld om de Kroonbenoeming te schrappen. Door aanneming van een motie-Tilanus wees de meerderheid van de Tweede Kamer dit in 1975 echter af. Het kabinet diende daarom geen voorstel in. Een amendement-Brinkhorst om de Kroonbenoeming alsnog te schrappen, werd in 1979 verworpen. Alleen PvdA, D66, PSP en PSP stemden vóór.

Bij de algehele herziening van de Grondwet in 1983 bleef de Kroonbenoeming van de burgemeester dan ook gehandhaafd. Daarnaast bepaalt de Grondwet nu uitdrukkelijk dat de burgemeester voorzitter van de gemeenteraad is.

Burgemeestersreferendum

Sinds een wijziging van de Gemeentewet in 2001 was het mogelijk om vóór de openbare aanbeveling eerst een gemeentelijk referendum te houden. De bevolking van de gemeente kon kiezen tussen twee door de gemeenteraad geselecteerde kandidaten.

Het 'burgemeestersreferendum' had een raadplegend (adviserend) karakter en was dus officieel niet bindend voor de gemeenteraad. De gemeenteraad moest de uitslag van het referendum echter bij de vaststelling van zijn aanbeveling betrekken indien de opkomst ten minste dertig procent was.

Na de wijziging van de Gemeentewet waren er in de periode 2002-2004 burgemeestersreferenda in de gemeenten Best, Vlaardingen, Leiden, Boxmeer, Zoetermeer en Delfzijl. In 2005 en 2006 vonden er geen burgemeestersreferenda plaats, maar in 2007 besloten de gemeenteraden van Utrecht en Eindhoven wel tot het houden van een burgemeestersreferendum.

Uit evaluaties van drie referenda is gebleken dat:

  • de bevolking positief is over het burgemeestersreferendum;
  • burgemeesterskandidaten niet goed campagne kunnen voeren, omdat de burgemeester een onduidelijke positie in het huidige gemeentelijke bestel heeft zonder werkelijke instrumenten om leiding te geven aan het college van burgemeester en wethouders.

De referenda die in de periode 2002-2004 gehouden zijn, kenden geen hoge opkomstpercentages. Alleen in Best bracht meer dan 50% van de kiesgerechtigden een stem uit. Daar ging het burgemeestersreferendum echter, net als in Vlaardingen, gepaard met de verkiezingen voor de gemeenteraad.

Wel werd meestal de benodigde dertig procent gehaald. In Zoetermeer, Utrecht en Eindhoven werden de referenda met een opkomstpercentage van resp. 26,96%, 9,25% en 24,6% ongeldig verklaard. De winnaars van deze referenda zijn overigens wel benoemd tot burgemeester. Datzelfde gold ook voor de winnaars van de andere burgemeestersreferenda.

In november 2008 werd het raadplegend burgemeestersreferendum weer afgeschaft.

 

Gemeente

Datum

Opkomstpct. (%)

Winnaar

Best

6 maart 2002

61,4

Lettie Demmers-Van der Geest (D66, 64% van de stemmen)

Vlaardingen

6 maart 2002

49,2

Tjerk Bruinsma (PvdA, 57% van de stemmen)

Leiden

11 maart 2003

48,3

Henri Lenferink (PvdA, 77% van de stemmen)

Boxmeer

21 mei 2003

38

Karel van Soest (VVD, 59% van de stemmen)

Zoetermeer

3 december 2003

26,96

Jan Waaijer (CDA, 70% van de stemmen)

Delfzijl

25 februari 2004

41

Marritje Appel (PvdA, 64% van de stemmen)

Utrecht

10 oktober 2007

9,25

Aleid Wolfsen (PvdA, 61% van de stemmen)

Eindhoven

23 januari 2008

24,6

Rob van Gijzel (PvdA, 68% van de stemmen)

Aanbeveling tot ontslag

Sinds 2001 mag de gemeenteraad ook een aanbeveling tot ontslag van de burgemeester doen aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In zo'n geval moet er naar de mening van de gemeenteraad sprake zijn van een verstoorde relatie tussen de burgemeester en de raad. Ook over deze aanbeveling moet de commissaris van de Koningin advies uitbrengen en ook hier kan de minister slechts om zwaarwegende redenen van afwijken.

Door het aanbevelingsrecht van de gemeenteraad op zowel het gebied van de benoeming als het ontslag van de burgemeester is er steeds meer sprake van een soort vertrouwensregel naar analogie van de verhouding tussen het kabinet en het parlement.

Lees meer

Issuepoint waarderingen

Nieuw! Nu nog democratischer! (column Bert van den Braak, 14 februari 2014)

De macht van de raad (column J.Th.J. van den Berg, 21 december 2007)


Vraag