Bevestigd primaat
Kan een tweekamerstelsel nuttig zijn, is er noodzaak om een wetsvoorstel na aanneming in de Tweede Kamer nog eens tegen het licht te houden, moeten burgers en organisaties dan (opnieuw) gelegenheid hebben bezwaren kenbaar te maken, is het goed dat een wetsvoorstel in tweede instantie alsnog wordt tegengehouden als er reële bezwaren zijn? Al die vragen zou ik met 'ja' beantwoorden.
En toch schuurt het. Het is uit democratisch oogpunt niet uit te leggen dat de Eerste Kamer besluiten van de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer (namelijk het tot stand komen van een wet) kan 'overrulen', zeker als dat om politieke redenen gebeurt. En politieke motieven geven ook in de Senaat vrijwel altijd - ook al wordt vaak anders beweerd - de doorslag. Dat is zelfs soms het geval als 'wetstechnische' motieven worden aangevoerd. De Eerste Kamer nam namelijk ook wel eens minder 'goede' wetsvoorstellen aan, als dat politiek 'wenselijk' was. Het is bovendien zo dat een deel van de Kamer soms uitvoeringsproblemen ziet en een ander deel daar overheen stapt. Andere factoren, zoals 'regeringsgezindheid', kunnen bij het oordeel een belangrijke rol spelen.
Geregeld wordt door Eerste Kamerleden beweerd dat zij het primaat van de Tweede Kamer erkennen, waarna zij dús over bezwaren heenstappen. Nu geldt voor regeringspartijen in de Eerste Kamer inderdaad vrijwel altijd dat afspraken die bij de formatie door de politieke leiding zijn gemaakt, worden geëerbiedigd. Die houding was er onder Rutte II overigens ook bij de 'constructieve oppositie'. De Eerste Kamerfracties legden zich neer bij de akkoorden die door de fractievoorzitters in de Tweede Kamer met de regeringspartijen waren gemaakt. Daar waar fracties in de Eerste Kamer niet 'in politiek-morele zin' aan dergelijke afspraken gebonden zijn, is er wel vrijheid om zelfstandig te oordelen en dus ook om tegen wetsvoorstellen te stemmen. Er is geen enkele reden voor een oppositiefractie om vóór een wetsvoorstel te stemmen waartegen onoverkomelijke bezwaren bestaan. Dat het primaat bij de Tweede Kamer berust of zou berusten, speelt dan geen enkele rol.
Het is slechts zo dat bij de vraag of een wetsvoorstel wel of niet moet worden aangenomen het primaat een zekere rol kan spelen, maar dat is lang niet altijd het geval. Leidend is vooral de opstelling van de geestverwante fractie in de Tweede Kamer. Als die tegen was, ligt het niet voor de hand dat de geestverwanten in de Eerste Kamer dat ook niet zijn. Dat is zeker zo als die tegenstem bepalend is voor eventuele verwerping. Het komt vrijwel nooit voor dat een Eerste Kamerfractie de regering dan tegemoet komt en anders stemt dan de geestverwanten in de Tweede Kamer. Bij Kamers die in politieke samenstelling nogal afwijkend zijn, kan dat snel een probleem worden.
Terecht zijn bij de vorming van een kabinet de krachtsverhoudingen na de Tweede Kamerverkiezingen leidend. Als een kabinet in de rechtstreeks gekozen Kamer berust op een meerderheid dan is dat in principe voor vier jaar. Het is niet wenselijk dat een tussentijds ontstane oppositionele meerderheid in de Eerste Kamer het volmaken van de vierjarige periode daarna sterk kan bemoeilijken of zelfs verhinderen. Dan zou immers geen recht meer worden gedaan aan de kiezersuitspraak bij de (eerdere) Tweede Kamerverkiezingen.
Nu is het zeker zo dat de Eerste Kamer door alleen al te dreigen met verwerping wijzigingen ten goede kan bewerkstelligen. Geregeld zorgt zo'n opstelling voor toezeggingen en in een enkel geval zelfs voor een novelle om een voorliggend wetsvoorstel op een onderdeel aan te passen. De Eerste Kamer speelt in die zin vaak ook een nuttige rol en verwerping (of daarmee dreigen) is daarmee op zichzelf een verdedigbaar drukmiddel. Maar alleen als er niet-politieke bezwaren tegen een wetsvoorstel zijn.
Het is nodig het politieke primaat van de Tweede Kamer te borgen (daarvan is nu geen sprake). Dat kan door het absolute vetorecht van de Eerste Kamer te beperken door voor verwerping een hogere drempel te vereisen. Bij breed gedragen verzet (bijvoorbeeld twee derde van de stemmen) kan de Eerste Kamer dan nog steeds wetsvoorstellen blokkeren, maar bij een geringere tegenstemmende meerderheid moeten beide Kamers naar een 'oplossing' zoeken. Dat kan dan gebeuren via een compromiscommissie uit beide Kamers. Het eindoordeel is ten slotte aan de Verenigde Vergadering, waarin de Tweede Kamerleden een sterkere positie hebben.
Dat is niet bevredigend voor voorstanders van afschaffing, noch voor wie alles wil behouden. Het kan wel toekomstige problemen voorkomen, zonder afbreuk te doen aan een nuttige rol van de Eerste Kamer.
Dit is de zesde en laatste column in een serie van zes die collega Van den Berg en ik wijden aan de even zovele thema’s van de ‘Probleemverkenning’ van de Staatscommissie parlementair stelsel.