Analyse Clingendael: 'Het Europees Parlement: meer macht maar weinig zichtbaar'

Rik de Ruiter is universitair docent aan de Universiteit Leiden (Campus Den Haag)

DEN HAAG - Het Europees Parlement zou meer macht hebben gekregen sinds het verdrag van Lissabon in werking trad. Maar volgens universitair docent Rik de Ruiter heeft dat niet geleid tot meer legitimiteit en zichtbaarheid van het Europees Parlement.

Nadat het stof van de moeizame ratificatie van het Lissabon-verdrag was neergedaald, werd het Europees Parlement (EP) direct uitgeroepen tot één van de winnaars. Het EP slaagde er namelijk in de lidstaten te overtuigen om de co-decisie procedure (de besluitvormingsprocedure voor EU wetgeving waarin het EP de meeste macht heeft) uit te breiden naar vrijwel alle beleidsterreinen waar de EU iets over te vertellen heeft.

Maar er leken meer winnaars te zijn. Met meer macht voor de enige direct gekozen Europese institutie zouden burgers meer invloed krijgen op de snelheid en richting van Europese integratie. Een te rooskleurige prognose? Inderdaad.

In deze bijdrage zal ik betogen dat de door het Lissabon verdrag toegenomen wetgevende bevoegdheden van het EP per saldo geen positieve uitwerking hebben gehad op de legitimiteit en zichtbaarheid van het EP en dat de nationale parlementen meer bij het wetgevingsproces betrokken moet zijn.

Spierballentaal

De inkt van het Lissabon verdrag was nog niet droog of het Europees Parlement begon met haar nieuw verworven spierballen te rollen, hetgeen o.a. resulteerde in het blokkeren van internationale afspraken tussen de EU en de VS met betrekking tot het delen van SWIFT transactie informatie.

Ook de recente afwijzing van het ACTA verdrag werd mogelijk door de nieuwe bevoegdheden van het EP. Kortom, op het eerste gezicht lijkt het verdrag van Lissabon tot een grotere zichtbaarheid van het EP geleid te hebben.

Co-decisie

Echter, een minder positieve ontwikkeling voor de zichtbaarheid van het EP is verder versterkt door bepalingen in het Lissabon verdrag. Deze hebben betrekking op de uitbreiding van de co-decisie procedure naar meer beleidsterreinen, met als direct resultaat een toename in de werkdruk voor het EP.

Het antwoord van het EP op een hogere wetgevingslast - zowel in de pre- als post-Lisbon periode - was het opvoeren van het aantal informele onderhandelingen met de Raad van Ministers en de Europese Commissie in een vroeg stadium van het co-decisie proces over EU wetgeving.

Op deze manier kan ondanks de toename in de wetgeving die behandeld dient te worden door het EP, toch tempo in het besluitvormingsproces blijven. Deze informele onderhandelingen bekorten het onderhandelingsproces want ze vinden plaats achter gesloten deuren tussen een beperkt aantal vertegenwoordigers van de drie instituties.

Het resultaat van de besloten onderhandelingen wordt weliswaar voorgelegd aan alle leden van het Europees Parlement, maar dit zijn take-it-or-leave-it deals, waardoor de kosten van een nee-stem flink verhoogd worden en plenair debat in de kiem gesmoord wordt. Veel volgers van het EU wetgevingsproces zetten dan ook hun vraagtekens bij het democratische gehalte van deze informele en besloten onderhandelingen.

Nationale Parlementen

Leden van het Europees Parlement werpen tegen dat in de informele onderhandelingen uitgebreid de tijd genomen wordt, discussies zeer diepgaand zijn, en er na afloop gerapporteerd wordt aan leden van het EP die niet aanwezig waren tijdens de bijeenkomsten.

Echter, recent onderzoek wijst uit dat ondanks de zorgvuldigheid waarmee de informele onderhandelingen plaatsvinden op EU niveau, deze niet opgemerkt worden door belangrijke spelers op nationaal niveau in de lidstaten. De betrokkenheid van nationale parlementen bij het EU wetgevingsproces en berichtgeving in nationale media zijn cruciaal voor het garanderen van de democratische legitimiteit van het meerlagige politieke systeem van de EU.

Mijn onderzoek laat zien dat nationale parlementen en journalisten maar weinig meekrijgen van de informele onderhandelingen in de co-decisie procedure, zelfs in het geval van belangrijke wetgevingsdossiers.

Proces versnellen?

Desondanks gaan er stemmen op binnen de drie EU instituties om de snelheid van de besluitvorming verder te verhogen, met name voor wetgeving ter bestrijding van de Europese schuldencrisis.

Bij zijn afscheid begin 2012 als voorzitter van het EP noemde Jeffrey Buzek het de voornaamste rol voor zijn opvolger om sneller en efficiënter EU wetgeving te creëren. Dit zou volgens Buzek niet ten koste mogen gaan van democratische verantwoording en het ontwikkelen van een Europese Publieke Ruimte.

Ik moet de voormalige voorzitter van het EP teleurstellen: het EP is tot noch toe niet in staat gebleken de - mede - door het Lissabon verdrag veroorzaakte hogere wetgevingsdruk te beantwoorden met een grotere efficiëntie in de besluitvormingsprocedure, meer legitimiteit op het nationale niveau en meer zichtbaarheid in media.

Weinig zichtbaarheid

Door de reactie van het EP op de toegenomen wetgevingsdruk - een vlucht in informele onderhandelingen in een besloten setting - heeft het EP weinig bijgedragen aan de doelstelling die ten grondslag lag aan het toekennen van meer macht aan het EP via het Lissabon verdrag (namelijk, het verhogen van het democratische gehalte van de EU besluitvorming).

Integendeel, het EP mag dan meer te zeggen hebben gekregen over de snelheid en richting van het Europese integratieproject, dit blijft grotendeels onzichtbaar voor nationale volksvertegenwoordigers en media.

Verkiezingen

De verkiezingen voor de Nederlandse Tweede Kamer in 2012 kenden een opkomst van 74%, terwijl bij de EP verkiezingen van 2009 slechts 37% van de Nederlandse kiesgerechtigden kwam opdagen. Kortom, Nederlandse burgers vertrouwen op het nationale politieke systeem voor democratische controle van besluitvorming.

Hoe lang kan de uitbreiding van bevoegdheden van het EP door gaan onder het mom van ‘meer democratie', terwijl burgers alleen steeds krachtelozere nationale parlementen een overtuigend democratisch mandaat wensen te geven? De kiezer bepaalt: ik ben benieuwd naar de opkomstcijfers voor de EP verkiezingen van 2014.