Wijziging procedure Grondwetsherziening

Belangrijke wijzigingen op het gebied van bestuurlijke vernieuwing vergen vaak een wijziging van de Grondwet. Zo'n wijziging is echter moeilijker te realiseren dan een gewone wetswijziging. In de eerste plaats moeten de Eerste en de Tweede Kamer de wijziging in twee lezingen behandelen. Daarbij is tussen beide lezingen een ontbinding van de Tweede Kamer vereist, zodat de kiezer zich over de voorgenomen Grondwetswijziging kan uitspreken. Bij de tweede lezing in beide Kamers een tweederde meerderheid nodig.

Huidige situatie

De Grondwet kan pas worden gewijzigd als eerst een voorstel voor een zogenaamde overwegingswet is aangenomen. De behandeling van dat wetsvoorstel kan worden beschouwd als de eerste lezing van de Grondwetsherziening.

Als beide Kamers het voorstel voor de overwegingswet met een gewone meerderheid hebben aangenomen, vindt ontbinding van de Tweede Kamer plaats. De kiezers kunnen bij de verkiezingen die daarna nodig zijn, een uitspraak doen over de voorliggende Grondwetsherziening. In de praktijk valt de ontbinding altijd samen met de reguliere, vierjaarlijkse ontbinding van de Tweede Kamer.

De nieuwgekozen Tweede Kamer overweegt vervolgens een voorstel tot wijziging van de Grondwet. Dit wordt de tweede lezing genoemd. Als de Tweede Kamer het voorstel met tweederde meerderheid aanneemt, behandelt ook de Eerste Kamer het voorstel in tweede lezing. Ook de Eerste Kamer moet het voorstel met tweederde meerderheid aannemen om de Grondwet te wijzigen. Beide Kamers kunnen het in de eerste lezing aangenomen overwegingsvoorstel in de tweede lezing alleen ongewijzigd aannemen of verwerpen.

Soms omvat één herzieningsvoorstel de wijziging van verschillende artikelen die geen direct verband met elkaar hebben. Als mocht blijken dat er voor een deel van het voorstel geen meerderheid is, kan overwogen worden het voorstel te splitsen. Op die manier strandt dan niet het gehele voorstel. Om te waarborgen dat ook in tweede lezing ruime mate van overeenstemming is over het voorstel tot splitsing, is bepaald dat de Tweede Kamer een voorstel tot splitsing met tweederde meerderheid moet aannemen.

Bezwaren huidige systeem

Doordat de ontbinding vanwege een Grondwetsherziening meestal samenvalt met de reguliere ontbinding speelt die herziening geen rol bij de verkiezingen. Andere thema's, zoals werkgelegenheid, milieu en zorg zijn volop in discussie, maar herziening van de Grondwet niet. De meeste kiezers weten niet eens dat herziening van de Grondwet ook aan de orde is na de verkiezingen.

Het is bovendien onduidelijk hoe kiezers kunnen aangeven dat ze voor of tegen een bepaald voorstel zijn. Vaak zijn gelijktijdig verschillende voorstellen tot Grondwetsherziening aan de orde over uiteenlopende onderwerpen. De kiezers kunnen niet over de afzonderlijke wijzigingen stemmen, maar alleen op één partij.

Een tweede bezwaar is dat de verzwaarde meerderheid in tweede lezing herziening van de Grondwet moeilijk maakt. Doel van die verzwaarde procedure is dat de Grondwet niet lichtzinnig wordt gewijzigd. Dit gebeurt alleen als die wijziging brede steun heeft in het parlement (en theoretisch ook onder de bevolking). Als het echter te moeilijk is om de Grondwet te wijzigen, is er gevaar dat deze verwordt tot een dode letter en daarmee zijn waarde verliest.

Dat ook in de Eerste Kamer een versterkte meerderheid geldt, is in tegenspraak met de gedachte dat kiezers zich kunnen uitspreken over het wetsvoorstel. Zij kunnen de Eerste Kamer immers niet rechtstreeks kiezen. Om die reden vindt er ook geen ontbinding van de Eerste Kamer meer plaats. Het gevolg is dat een relatief klein aantal van 26 Eerste Kamerleden een wijzigingsvoorstel kan verwerpen dat in de Tweede Kamer met een ruime meerderheid is aangenomen en in theorie ook de zegen heeft van de bevolking.

Dit is nog niet zo lang geleden twee keer gebeurd. In 1999 werd tijdens de 'Nacht van Wiegel' een voorstel over het correctief referendum verworpen. In 2005 veroorzaakte PvdA-woordvoerder Ed van Thijn de zogenaamde Paascrisis door met zijn fractie tegen een Grondwetswijziging te stemmen die nodig was om een gekozen burgemeester te kunnen invoeren.

Voordelen huidige systeem

De Nederlandse Grondwet is van hoger orde dan gewone wetten. Dit komt onder andere tot uitdrukking in de eis dat het staatshoofd, de ministers en de leden van de Staten-Generaal er trouw aan zweren en het feit dat uit artikel 140 van de Grondwet volgt dat bestaande wetten aangepast moeten worden aan wijzigingen in de Grondwet.

Omdat de Grondwet van hoger orde is, vinden voorstanders van de huidige herzieningsprocedure dat het niet de bedoeling is om regelmatig veranderingen in de Grondwet te stimuleren. De Grondwet moet volgens hen de gegroeide praktijk vastleggen en stabiliteit garanderen. Zij zien de Grondwet dan ook niet als een belemmering voor staatkundige vernieuwing, maar als een begeleidend document voor die vernieuwing.

De huidige stroeve herzieningsprocedure heeft twee doelen. In de eerste plaats het verzekeren van een geleidelijke, met de algemene volksgeest strokende constitutionele ontwikkeling. In de tweede plaats het verhinderen van een overijld doordrijven van kwalitatief slechte of door een toevallige meerderheid geëiste verandering. Voorstanders van het huidige systeem wijzen er daarom op dat het niet doorvoeren van geplande wijzigingen niet aan de procedure ligt, maar aan het feit dat er niet voldoende overeenstemming over is.

Mogelijke aanpassingen

Het doorvoeren van Grondwetswijzigingen zou makkelijker gaan als:

  • er in tweede lezing geen tweederde meerderheid in zowel de Tweede als de Eerste Kamer nodig zou zijn;
  • er maar één lezing in de Tweede en Eerste Kamer zou plaats vinden;
  • een tweede lezing sneller na de eerste (dus zonder tussentijdse ontbinding van de Tweede Kamer) zou plaatsvinden.

Aangezien voor het wijzigen van de Grondwetsherzieningsprocedure een herziening van de Grondwet nodig is, valt te betwijfelen of dergelijke voorstellen het zouden halen.

Een voorstel dat weer regelmatig opduikt, is om de tweede lezing niet afzonderlijk in achtereenvolgens de Tweede en Eerste Kamer te doen plaats vinden, maar in plaats daarvan in de Verenigde Vergadering van beide Kamers. Omdat de Tweede Kamer twee keer zoveel leden heeft als de Eerste Kamer, vermindert in dat geval de kans dat een relatief klein aantal Eerste-Kamerleden het behalen van de vereiste tweederde meerderheid in de weg staat.

Voor een tweede lezing in de Verenigde Vergadering is mogelijk geen Grondwetswijziging nodig. In artikel 137, lid 4 van de Grondwet staat namelijk: "Nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen, overwegen beide Kamers in tweede lezing het voorstel tot verandering[...]. Zij kunnen dit alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen." De Grondwet vermeldt dus niet of de beide Kamers afzonderlijk of in Verenigde Vergadering over het voorstel moeten beslissen.

Initiatieven

Er zijn enkele keren voorstellen gedaan voor een andere herzieningsprocedure. In 1946 kwam het kabinet-Beel met het voorstel om de tweede lezing door een apart gekozen Kamer voor Grondwetsherziening te laten behandelen. Daardoor zou de Grondwetsherziening losgekoppeld worden van de gewone verkiezingen. De Tweede Kamer verwierp het voorstel echter in de tweede lezing.

In 1951 werd wederom gedacht aan de instelling van een Kamer van Grondwetsherziening. Een voorstel daarvoor werd echter ingetrokken toen bleek dat er geen meerderheid voor was.

De staatscommissie-Cals/Donner wilde de tweede lezing laten plaatsvinden in de Verenigde Vergadering. Er zou daarin wel een tweederde meerderheid nodig zijn. Ook dit idee verdween later weer van tafel.

Nationale conventie

De Nationale conventie heeft in september 2006 aanbevolen de Grondwetsherzieningsprocedure als volgt te wijzigen:

Volgens de conventie dient de Grondwet aan de ene kant een beschermende functie te hebben en dus niet te makkelijk te wijzigen zijn. Aan de andere kant moet de Grondwet niet zo moeilijk te wijzigen te zijn dat de Grondwet verwordt tot een dode letter.

De conventie wil de herzieningsprocedure verkorten tot één lezing in de beide Kamers van het parlement, en de kiezers erbij te betrekken via een verplicht referendum. De reden hiervan is dat bij de bestaande procedure een voorgenomen Grondwetsherziening nauwelijks een rol speelt bij de Tweede Kamerverkiezingen.

Door de mogelijkheid van een Grondwetsherziening binnen één kabinetsperiode zal het politieke belang van de Grondwet als het belang ervan voor de burger toenemen. De Nationale conventie beschouwt dit als voordelen.

De conventie wil niet tornen aan de vereiste tweederde meerderheid in de Staten-Generaal. Dit meerderheidsvereiste is volgens de conventie van essentieel belang voor de beschermende functie van de Grondwet, ook voor parlementaire minderheden. Ook zou het recht doen aan de hiërarchische relatie tussen de Grondwet en overige vormen van regelgeving.

Met de twee aanbevelingen is verder niets meer gedaan.


Meer over