Procedure Grondwetsherziening

Bij wijziging van de Grondwet geldt een andere wetgevingsprocedure dan bij wijziging van 'gewone' wetten. Herziening vindt plaats in twee lezingen en bij de tweede lezing is in beide Kamers een versterkte meerderheid nodig (namelijk tweederde van de stemmen).

Twee lezingen

De Grondwet kan pas worden gewijzigd als eerst een voorstel voor een zogenaamde overwegingswet is aangenomen. De behandeling van dat wetsvoorstel kan worden beschouwd als de eerste lezing van de Grondwetsherziening.

Als beide Kamers het voorstel voor de overwegingswet hebben aangenomen, wordt de Tweede Kamer ontbonden. De kiezers kunnen bij de verkiezingen die daarna nodig zijn, een uitspraak doen over de voorliggende Grondwetsherziening. In de praktijk valt de ontbinding altijd samen met de reguliere, vierjaarlijkse ontbinding van de Tweede Kamer.

De nieuwgekozen Tweede Kamer overweegt vervolgens een voorstel tot wijziging van de Grondwet. Dit wordt de tweede lezing genoemd. Als de Tweede Kamer het voorstel met tweederde meerderheid aanneemt, behandelt ook de Eerste Kamer het voorstel in tweede lezing. Ook die Kamer moet het voorstel met tweederde meerderheid aannemen om de Grondwet te wijzigen.

Grondwetscommissie

Vrijwel alle Grondwetsherzieningen tot 1983 - de belangrijkste uitzondering was de herziening van 1840 - werden voorafgegaan door een Staatscommissie. Ook de eerste Grondwet na de Bataafs-Franse Tijd (1795-1813) werd door een commissie voorbereid. Aan de belangrijke Grondwetsherziening van 1848 lag een advies ten grondslag van een commissie onder leiding van Thorbecke.

Aanhangige voorstellen tot Grondwetsherziening

Er zijn momenteel tien voorstellen in eerste lezing aanhangig. De behandeling in tweede lezing is gaande van het voorstel-Halsema (inmiddels voorstel-Van Tongeren) over toetsing van wetten aan de traditionele grondrechten (constitutionele toetsing). De Tweede Kamer sprak daarover in eerste termijn in maart 2015. Van het voorstel over modernisering van het artikel inzake het briefgeheim is de eerste lezing in juli 2017 afgerond.

Mislukte herzieningen

Van de vele voorstellen die sinds 1815 zijn gedaan om de Grondwet te herzien, waren er ook veel niet succesvol. Soms betekende dat alleen uitstel, maar vaak ging een wijziging ook definitief niet door. Bekende mislukte Grondwetsprojecten waren onder meer: afschaffing van de Eerste Kamer, invoering van een correctief referendum, instelling van een aparte Grondwetkamer, invoering van een gekozen kabinetsformateur en de mogelijkheid van het weren van 'revolutionaire' Kamerleden.

Overzicht Grondwetsherzieningen sinds 1815

De eerste Grondwet na herstel van de onafhankelijkheid kwam op 29 maart 1814 tot stand, op basis van een door een commissie onder leiding van Van Hogendorp op 2 maart 1814 aangeboden ontwerp. Sindsdien is de Grondwet regelmatig en soms zeer ingrijpend veranderd. Al in 1815 was herziening nodig vanwege de vereniging van Noord- en Zuid-Nederland. In dat jaar werd het tweekamerstelsel ingevoerd. De afsplitsing van België in 1830 leidde in 1840 tot een nieuwe herziening.

Bezwaren tegen de huidige procedure

Doordat de ontbinding vanwege een Grondwetsherziening samenvalt met de reguliere ontbinding speelt die herziening geen rol bij de verkiezingen. Andere thema's, zowel werkgelegenheid, milieu, zorg etc. zijn volop in discussie, maar herziening van de Grondwet niet. De meeste kiezers weten niet eens dat herziening van de Grondwet reden was voor het houden van de verkiezingen.

Het is bovendien onduidelijk hoe kiezers kunnen aangeven dat ze voor of tegen een bepaald voorstel zijn. Vaak zijn gelijktijdig meerdere voorstellen tot Grondwetsherziening aan de orde over uiteenlopende onderwerpen. De herzieningen worden niet afzonderlijk aan de kiezers voorgelegd; zij kunnen alleen op een bepaalde partij stemmen.

Algemeen kan worden gesteld dat kiezers geen uitspraak (kunnen) doen over een Grondwetsherziening. Dit zou het geval zijn als slechts één voorstel aan de orde is, en de verkiezingen alleen in het teken van de Grondwetsherziening staat. Die verkiezingen zouden dan als een referendum kunnen worden beschouwd.

Een tweede bezwaar is dat de verzwaarde meerderheid in tweede lezing herziening van de Grondwet moeilijk maakt. Doel van die verzwaarde procedure is dat de Grondwet niet lichtzinnig wordt gewijzigd. Dit gebeurt alleen als die wijziging brede steun heeft in het parlement (en theoretisch ook onder de bevolking).

Dat ook in de Eerste Kamer een versterkte meerderheid geldt, is in tegenspraak met de gedachte dat kiezers zich kunnen uitspreken. Immers: een voorstel kan in tweede lezing ondanks ruime steun in de Tweede Kamer (en ook onder de kiezers) door een betrekkelijk kleine minderheid in de Eerste Kamer worden verworpen. Dit deed zich bijvoorbeeld voor bij het voorstel over het correctief referendum dat in de 'Nacht van Wiegel' werd verworpen.

Alternatieven

Er zijn enkele keren voorstellen gedaan voor een andere herzieningsprocedure. In 1946 kwam het kabinet-Beel met het voorstel om de tweede lezing door een aparte Kamer voor Grondwetsherziening te laten behandelen. Die Kamer zou afzonderlijk worden gekozen. Daardoor zou de Grondwetsherziening losgekoppeld worden van de gewone verkiezingen. De Tweede Kamer verwierp het voorstel echter in de tweede lezing.

In 1951 werd wederom gedacht aan instelling van een Kamer van Grondwetsherziening. Een voorstel daarvoor werd echter ingetrokken toen bleek dat er geen parlementaire meerderheid voor was.

De Staatscommissie-Cals/Donner wilde de tweede lezing laten plaatsvinden in de Verenigde Vergadering. Er zou daarin wel een tweederde meerderheid nodig zijn. Ook dit idee verdween later weer van tafel.

Historische ontwikkeling

De huidige procedure tot Grondwetsherziening is in 1848 tot stand gekomen. Tot 1994 gold dat niet alleen de Tweede maar ook de Eerste Kamer na aanneming van na overwegingsvoorstel werd ontbonden. In 1994 is die ontbinding geschrapt. De kiescolleges van de Eerste Kamer, de Provinciale Staten, werden niet ontbonden en nieuwe verkiezingen wijzigden niet (of nauwelijks) de samenstelling van de Eerste Kamer. Feitelijk had de ontbinding van de Eerste Kamer geen betekenis.

Vóór 1848 vond geen Kamerontbinding plaats, maar werden er nieuwe Tweede Kamerleden gekozen. Daardoor werd het ledental van die Kamer verdubbeld. Die dubbele Tweede Kamer besprak het voorstel in tweede lezing. Een herzieningsvoorstel moest met drievierde van de stemmen worden aangenomen.

De toenmalige, door de koning benoemde, Eerste Kamer behandelde wel de voorstel in twee lezingen, maar zij deed dat in ongewijzigde samenstelling (al benoemde de koning voorafgaand aan de behandeling soms nieuwe leden die de herziening welgezind waren). Er was in die Kamer bovendien geen versterkte meerderheid nodig.

Herziening van de Grondwet heeft in de parlementaire geschiedenis nauwelijks een rol gespeeld bij verkiezingen. Dat was alleen enigszins het geval in 1886 toen vooral de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs en uitbreiding van het kiesrecht ter discussie stonden.

In 1917, toen de onderwijs- en kiesrechtkwestie werden geregeld, spraken de partijen in de Tweede Kamer onderling af geen verkiezingsstrijd te voeren. Als motto gold toen 'laat zitten, wat zit'. Alleen communisten en enkele conservatief-liberale tegenstanders van de herziening gingen toen - zonder succes - de strijd aan.

In 1948 was de mogelijke onafhankelijkheid van Indonesië, waarvoor Grondwetsherziening nodig was, wel een belangrijk thema bij de verkiezingen. Ook toen speelden echter andere onderwerpen (zoals internationale veiligheid, inkomenspolitiek, belastingen, woningnood) een belangrijke rol.


Meer over