Poldermodel

Na de Tweede Wereldoorlog ontstond in Nederland een overlegeconomie waarin naast de overheid de werkgevers- en werknemersorganisaties een grote rol speelden. Halverwege de jaren '90 werd de overlegeconomie hervormd en ontstond het succesvolle poldermodel. Gaandeweg is de term 'poldermodel' weer steeds meer synoniem geworden voor de overlegeconomie.

Overlegeconomie

Na de Tweede Wereldoorlog werden twee organisaties opgericht die een belangrijke rol zouden gaan spelen in de Nederlandse overlegeconomie:

  • de Stichting van de Arbeid

    De Stichting van de Arbeid is een in mei 1945 opgericht overlegorgaan van de sociale partners (representatieve centrale werknemers- en werkgeversorganisaties). In de Stichting zijn enkele belangrijke sociale akkoorden gesloten, zoals in 1982 het Akkoord van Wassenaar. De Stichting van de Arbeid werd in 1997 onderscheiden met de Carl-Bertelsmann-Preis.

  • de Sociaal-Economische Raad (SER)

    De Sociaal-Economische Raad (SER) is opgericht in 1950 en adviseert de regering over het sociaal-economisch beleid. De SER is een tripartiet overlegorgaan met 33 leden: 11 uit ondernemersorganisaties, 11 uit werknemersorganisaties en 11 onafhankelijke kroonleden.

Het verschil tussen de SER en de Stichting van de Arbeid (STAR) is dat de SER een tripartiete publiekrechtelijke organisatie is en de STAR een private organisatie van werkgevers- en werknemersorganisaties.

Met de oprichting van de STAR en de SER ontstond een systeem van economische orde waarin vakbonden, werkgeversorganisaties en overheid veelvuldig en geregeld met elkaar overleggen over sociaal-economische onderwerpen en vooral de loonontwikkeling. Inzet daarbij is de loonstijging gematigd te houden om de prijzen van de Nederlandse export concurrerend te houden en massale werkloosheid te voorkomen.

Door het streven naar consensus tussen overheid en sociale partners kregen vakbonden en werkgeversorganisaties grote invloed op de sociaal-economische besluitvorming en de inrichting van de verzorgingsstaat. Zo hebben politieke partijen als het CDA (en de voorgangers daarvan) en de PvdA vanouds zwaar geleund op SER-adviezen.

In 1973 en 1979 werd de economische ontwikkeling ernstig geschaad door twee oliecrises. De overlegeconomie kon niet verhinderen dat de arbeidsinkomensquote in de jaren '70 van de twintigste eeuw zozeer steeg dat het bedrijfsleven nauwelijks nog winst maakte, waardoor de werkloosheid steeds verder steeg. Begin jaren '80 was de economie er zo slecht aan toe dat de sociale partners een legendarisch centraal akkoord sloten:

  • het 'Akkoord van Wassenaar'

    In 1982 kwamen de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties in de Stichting van de Arbeid het Akkoord van Wassenaar overeen. Onder druk van de oplopende werkloosheid toonden werknemersorganisaties zich bereid tot loonmatiging, in ruil voor arbeidstijdverkorting. Eén van de ondertekenaars van het akkoord was Wim Kok, destijds voorzitter van de FNV.

Nadat de arbeidsinkomensquote in de jaren '80 was gedaald, steeg deze vervolgens weer van 80,4% in 1989 naar 86,4% in 1993. De werkloosheid steeg van 6,6% van de beroepsbevolking in 1991 naar 7,7% in 1993 en 8,7% in 1994. Dit vormde de aanleiding voor een nieuw sociaal akkoord:

  • 'Een nieuwe koers'

    Eind 1993 begon de werkloosheid zulke ernstige vormen aan te nemen dat de sociale partners in de Stichting van de arbeid een centraal akkoord sloten, 'Een nieuwe koers' geheten. Hierin werd ingezet op loonmatiging, maar werd maatwerk in verschillende economische sectoren mogelijk gemaakt.

Ruimere betekenis

De overlegeconomie kan in ruimere zin gezien worden dan alleen het overleg tussen de sociale partners en de overheid. In deze betekenis gaat het om het overleg en het streven naar consensus tussen allerlei maatschappelijke organisaties onderling en tussen maatschappelijke organisaties en de overheid. Daarnaast kan gedacht worden aan de rol van de planbureaus en allerlei adviesraden.

Sociaal-Economische Rem

Begin jaren '90 van de twintigste eeuw kwam er steeds meer kritiek op de overlegeconomie, vooral uit liberale kringen (VVD en D66). De kritiek had vooral betrekking op de stroperigheid in de besluitvorming, die werd veroorzaakt door langdurige adviesprocessen die leidden tot slappe, maar klakkeloos door de politiek overgenomen compromissen. De SER werd ook wel spottend 'Sociaal-Economische Rem' genoemd.

De kritiek op de overlegeconomie hing samen met een parlementaire enquête naar de uitvoering van de sociale zekerheid in 1992 en 1993. Het werd steeds duidelijker dat de sociale partners, die in de uitvoering van de sociale zekerheid een belangrijke rol speelden, de WAO jarenlang hadden misbruikt als afvloeiingsregeling voor overtollig personeel.

De overheid had al die tijd gedaan of zijn neus bloedde. Toen het derde kabinet-Lubbers in 1991 ingrijpende WAO-maatregelen aankondigde, leidde dat tot een crisis in de PvdA. Deze 'WAO-crisis' deed de positie van PvdA-leider Kok wankelen.

De overlegeconomie kwam verder onder druk te staan door:

  • het slechte functioneren van de arbeidsbureaus, die mede bestuurd werden door de sociale partners;
  • kritiek op het algemeen verbindend verklaren van collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO's). Doordat CAO's door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid algemeen verbindend (dat wil zeggen: wettelijk van toepassing) worden verklaard voor gehele bedrijfstakken, zijn ook niet bij de werkgeversorganisaties aangesloten bedrijven en niet bij de vakbonden aangesloten werknemers eraan gebonden. De CAO's gaan daardoor ten koste van maatwerk en marktwerking;
  • twijfels aan de representativiteit van de vakbonden.

Er waren meer en meer pleidooien te horen voor het 'primaat van de politiek'. Met andere woorden, de democratisch door de kiezers gelegitimeerde politici moesten het voor het zeggen krijgen en de corporatistische overlegeconomie moest op de helling.

Het poldermodel onder Paars I

Bij de Tweede-Kamerverkiezingen van 1994 verloren CDA en PvdA, de traditionele voorstanders van de overlegeconomie, spectaculair. Dit maakte de weg vrij voor het door Hans van Mierlo in de formatie afgedwongen eerste paarse kabinet. De winnaars van de verkiezingen, de VVD en D66, namen hierin een prominente plaats in en het CDA kwam in de oppositie. De PvdA leverde weliswaar de premier maar had in eerste instantie veel invloed verloren.

Het eerste paarse kabinet toonde de eerste jaren veel élan met hervormingen op sociaal-economisch gebied:

  • het begrotingstekort werd verkleind en de lasten werden verlicht;
  • de verplichte advisering door de SER over sociaal-economische onderwerpen werd afgeschaft;
  • er kwam een beleid van deregulering. Zo werden door minister Wijers de openingstijden van winkels verruimd;
  • kartels werden door de nieuwe Mededingingswet in principe verboden;
  • het aantal adviesraden werd beperkt door de Woestijnwet;
  • de Wet Uitbreiding Loondoorbetalingsverplichting bij Ziekte (WULBZ) kwam in de plaats van de ziektewet en in de WAO werd premiedifferentiatie ingevoerd.

In de loop van de eerste paarse kabinetsperiode ging het economisch steeds beter. De werkgelegenheid steeg enorm en de werkloosheid nam af. Nederland werd door andere Europese landen als een voorbeeld gezien.

Het succes werd verklaard uit het prudente financiële beleid, de loonmatiging in combinatie met lastenverlichting, de institutionele hervormingen van het kabinet en de rol van flexibele arbeid (zoals uitzendkrachten) bij het economisch herstel. Samengevat werd dit het 'poldermodel' genoemd. De Stichting van de Arbeid kreeg in 1997 zelfs een belangrijke Duitse prijs, de Carl-Bertelsmann-Preis, vanwege de constructieve opstelling van de Nederlandse sociale partners.

Het poldermodel na de eerste paarse jaren

De sociale partners waren na de eerste paarse jaren niet meer zo machtig als voorheen, maar bleken nog steeds een grote rol te spelen:

  • het Flexakkoord

    In 1996 kwam het Flexakkoord (ook wel 'Akkoord van Haarlem' of 'keukentafelakkoord' genoemd) tot stand. Dit sociaal akkoord in de vorm van een unaniem advies van de sociale partners legde de basis voor de in 1999 in werking getreden Wet Flexibiliteit en zekerheid. Hierdoor kreeg zittend personeel te maken met meer flexibiliteit en minder zekerheid, en flexibel personeel met minder flexibiliteit en meer zekerheid.

Dankzij de populariteit van premier Kok won ook de PvdA in de loop van de eerste paarse kabinetsperiode aan zelfvertrouwen. De partij werd de grote winnaar van de verkiezingen van 1998 en kwam versterkt terug in het tweede paarse kabinet.

De maatschappelijke roep om deregulering en economische hervormingen was inmiddels nagenoeg verstomd. Wanneer over het poldermodel werd gesproken, ging het in feite steeds vaker alleen nog maar over de overlegeconomie. Intussen naderde het aantal mensen in arbeidsongeschiktheidsregelingen de 1 miljoen.

Hervormingen in de WAO werden op de lange baan geschoven. Eerst werd advies gevraagd aan een commissie onder voorzitterschap van de CDA'er Piet Hein Donner. Vervolgens legde minister Vermeend (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) deze zaak voor advies voor aan de SER.

Na de verkiezingen van 2002 kwam er geen paars kabinet meer en traden achtereenvolgens het eerste en tweede kabinet-Balkenende aan. Tijdens het najaarsoverleg in 2003 kwamen kabinet en sociale partners tot een belangrijk akkoord over loonmatiging.

  • het Najaarsakkoord van 2003

    Tijdens het najaarsoverleg van 14 oktober 2003 sloot het tweede kabinet-Balkenende een akkoord met de sociale partners in de Stichting van de Arbeid over bevriezing van de lonen in 2004 en een 'tot nul naderende' loonstijging in 2005. Het Najaarsakkoord 2003 was in feite van tafel nadat het kabinet en de werknemersorganisaties het in het voorjaar van 2004 niet eens konden worden over vervroegde uittreding en pensionering.

Het groene poldermodel

Aan het eind van de jaren 90 is geprobeerd de milieubeweging meer bij politieke besluitvorming te betrekken. Toen in 1999 de Vereniging Milieudefensie, de Stichting Natuur en Milieu en de Vereniging Natuurmonumenten toetraden tot de SER-commissie Ruimtelijke Inrichting en Bereikbaarheid en de Stichting Natuur en Milieu en de Vereniging Milieudefensie tot de SER-commissie Duurzame Ontwikkeling werd wel gesproken over het 'groene poldermodel'.

Kritiek op overlegeconomie en poldermodel

Corporatisme

Een belangrijk punt van kritiek op de overlegeconomie en het poldermodel is: namens wie spreken de sociale partners (en andere belangenorganisaties) eigenlijk en is het democratisch verantwoord om zoveel gewicht aan hun stem toe te kennen?

Verschuilen politici zich niet achter belangenorganisaties? Aan de andere kant is het ook de vraag of het voor belangenorganisaties zelf zo goed is om zich zozeer aan overheidsbeleid te committeren.

Tegenwoordig is minder dan 30% van de werknemers lid van een vakbond. De werkgeversorganisaties op hun beurt komen nogal ambtelijk over en lijken weinig op het bedrijfsleven.

Kritiek is ook dat de sociale partners vooral de 'insiders' (de zittende, traditionele werknemersbelangen) zouden vertegenwoordigen. Met de belangen van 'buitenstaanders' (vrouwen, allochtonen, gepensioneerden) op de arbeidsmarkt zou te weinig rekening gehouden worden.

Stroperigheid

De overlegcultuur en het streven naar consensus maken het moeilijk om snel ingrijpende maatregelen te nemen. Er wordt wel gesproken van 'pappen en nathouden'. Daar staat tegenover dat éénmaal bereikte compromissen wel op draagvlak kunnen rekenen.

Ritueel overleg

Het voor- en najaarsoverleg worden wel bekritiseerd omdat deze overleggen een ritueel karakter zonder werkelijke betekenis zouden hebben.

WAO als afvloeiingsregeling

In het verleden hebben de sociale partners de WAO veelal als afvloeiingsregeling gebruikt. Voor werknemers was dat gunstig omdat ze daardoor niet in werkloosheidsregelingen terecht kwamen. Voor werkgevers was het aantrekkelijk omdat ze op die manier zonder al teveel tegenstand van werknemers konden saneren. Uiteindelijk betekent dat wel dat de WAO oneigenlijk is gebruikt.

Ondanks de parlementaire enquête van 1992-1993 en diverse kabinetsmaatregelen zit naar schatting van sommige deskundigen nog altijd ongeveer eenderde van de betrokkenen ten onrechte in een arbeidsongeschiktheidsregeling. Waar het het verleden vaak ging om oudere werknemers, maken tegenwoordig veel jongere werknemers met arbeidsconflicten en/of psychische klachten gebruik van arbeidsongeschiktheidsregelingen.

Relevantie voor loonontwikkeling?

Het grootste voordeel van het poldermodel zou zijn dat het zorgt voor arbeidsrust en loonmatiging, aldus de overheersende opinie. De vraag is of de overheersende opinie het bij het rechte eind heeft.

Door zozeer te vertrouwen op loonmatiging worden bedrijven wel erg gemakzuchtig en besteden ze te weinig aandacht aan het ontwikkelen van nieuwe, verbeterde technologieën, management- en marketingmethoden.

Economisch gezien zal overigens de reële loonstijging (de loonstijging minus de inflatie) normaal gesproken na verloop van tijd vanzelf afnemen als de werkloosheid stijgt, en vanzelf toenemen als de werkloosheid daalt. Onder druk van marktwerking keert de wal dus sowieso ooit het schip. Daar is op zichzelf geen poldermodel met sociale akkoorden voor nodig. In goede economische tijden vertoont de AIQ ook steevast weer een stijgende lijn.

De vraag is verder hoe redelijk de sociale partners nu eigenlijk waren in 1982, gelet op het feit dat het Akkoord van Wassenaar tot stand kwam onder druk van een loonmaatregel. Ook het Flexakkoord van 1996 kwam tot stand uit angst voor onwelgevallige wetgeving van het kabinet.

Het voordeel van een centraal akkoord is wel dat een pijnlijk, schadelijk (als gevolg van stakingen en andere arbeidsconflicten) en mogelijk te langdurig aanpassingsproces via de werking van de markt vermeden wordt.

Beggar-thy-neighbour

Sommigen stellen wel dat loonmatiging een beggar-thy-neigbour-beleid is, dat wil zeggen dat de Nederlandse export kunstmatig goedkoop wordt gemaakt ten koste van werknemers en bedrijven in andere landen. Loonmatiging zou dan vergelijkbaar zijn met het devalueren van de wisselkoers van een valuta.

Nederland kartelparadijs

Ook tussen bedrijven bestonden in Nederland lange tijd allerlei prijs- en marktverdelingsafspraken. Voor 1998 gold in Nederland de Wet economische mededinging (WEM). Deze ging uit van het zogenaamde 'misbruikstelsel': kartels waren toegestaaan, tenzij ze uitdrukkelijk werden verboden.

Doordat er in Nederland zo lankmoedig werd opgetreden tegen kartels, kwam het bekend te staan als 'Nederland kartelparadijs'. De gebrekkige concurrentie tussen bedrijven in Nederland schaadde de dynamiek van de economie. Ook botste het Nederlandse misbruikstelsel met het veel strengere verbodstelsel in toonaangevende andere landen en in de Europese Unie. In een verbodstelsel zijn kartels verboden, tenzij ze uitdrukkelijk zijn toegestaan.

Aan deze situatie werd een einde gemaakt door de Mededingingswet van toenmalig minister van Economische Zaken Hans Wijers. Ook prijsafspraken van makelaars en notarissen werden verboden.

Ondanks het huidige kartelverbod zijn prijs- en marktverdelingsafspraken in sommige sectoren nog schering en inslag. Gedacht kan worden aan de gezondheidszorg (bijvoorbeeld de apothekers). Medici hebben ook jarenlang verhinderd dat ze concurrentie kregen van collega's door de opleidingscapaciteit te beperken.

Afspraken in de bouwsector, ondanks een verbod van de Europese Commissie begin jaren 90, leidden in 2002 tot een parlementaire enquête:

  • parlementaire enquête bouwnijverheid

    Op 5 februari 2002 werd besloten tot een parlementaire enquête. Doel was de aard en omvang van de fraude in de bouw te onderzoeken en de vraag te bekijken of Justitie voldoende in staat was hiertegen op te treden. De enquêtecommissie kreeg Marijke Vos als voorzitter. De openbare verhoren vonden plaats van augustus tot en met september 2002. Op 12 december 2002 presenteerde de enquêtecommissie haar eindrapport.

In de uitgeverij wordt, met de vaste boekenprijs, zelfs nog steeds bewust een kartel in stand gehouden. In andere sectoren (zoals de CD- en benzineverkoop) wordt wel het bestaan van kartels vermoedt, maar kon dat niet bewezen worden.