Parlementaire enquête bouwnijverheid (2002-2003)

In november 2001 onthulde het tv-programma Zembla illegale prijsafspraken in de bouwnijverheid. De voormalige directeur van het bouwbedrijf Koop Tjuchem, Ad Bos, toonde een schaduwboekhouding over de periode 1988-1998 waaruit deze frauduleuze praktijken zouden blijken.

PvdA'er Rob van Gijzel en CDA'er Gerd Leers vroegen hierop de betrokken minister om uitleg. Met name mogelijke fraude bij de bouw van de Schipholtunnel en een deal met het Openbaar Ministerie om niet tot vervolging over te gaan, stond centraal. Bouwbedrijven zouden facturen, opdrachtbonnen en financiële overzichten hebben vervalst. De Tweede Kamer nam een motie aan waarin werd gevraagd te onderzoeken of er een parlementaire enquête moest komen.

Op 5 februari 2002 werd besloten tot een parlementaire enquete. Doel was de aard en omvang van de fraude in de bouw te onderzoeken en de vraag te bekijken of Justitie voldoende in staat was hiertegen op te treden. De enquêtecommissie kreeg Marijke Vos als voorzitter. De openbare verhoren vonden plaats van augustus tot en met september 2002. Op 12 december 2002 presenteerde de enquêtecommissie haar eindrapport.

Uit de enquête bleek dat er sprake was van grootschalige fraude in de bouw. Door onderlinge prijsafspraken was de staat vele miljoenen misgelopen. De doorgaans passieve houding van personen op hoge posities in het bedrijfsleven, het landsbestuur en bij toezichthoudende instanties zorgde ervoor dat dit systeem jarenlang in stand kon blijven. Er kwam geen concreet bewijs voor de bewering dat ambtenaren waren omgekocht. Minister Korthals trad naar aanleiding van één van de conclusies af.

Maatschappelijke context

Op 5 februari 2002 stelde de Tweede Kamer de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid in. Zij kreeg als als opdracht de aard en omvang van onregelmatigheden in de bouwnijverheid te onderzoeken. Daarbij moest vooral de rol die de overheid had gespeeld aan de orde komen.

De aanleiding van de enquête was een reportage in het televisieprogramma Zembla van VARA/NPS op 9 november 2001 over vermeende frauduleuze activiteiten in de bouwsector. De titel 'Sjoemelen met miljoenen' vatte de boodschap van het programma kernachtig samen: het zou gaan om forse malversaties bij de aanbesteding van bouwprojecten.

Bedrijven zouden verboden prijsafspraken maken en onderling kosten verrekenen. In de bouwwereld zou verder een omvangrijk zwart betalingscircuit bestaan, ten koste van de opdrachtgever aan wie stelselmatig te veel in rekening werd gebracht.

De heer Bos, een voormalig directeur bij het bouwbedrijf Koop Tjuchem, laat in de uitzending fragmenten zien van een schaduwboekhouding over de periode 1988-1998 om zijn verhaal kracht bij te zetten. Via onderlinge verekeningen compenseerde men op grote schaal de kosten voor het opstellen van offertes, hetgeen sinds 1992 door de Europese Commissie verboden is. Volgens hem betaalt de overheid jaarlijks meer dan honderd miljoen gulden teveel en beweert hij dat het bedrijf over een lijst van corrupte ambtenaren van Rijkswaterstaat beschikt.

Al begin 1999 blijkt hij Justitie al over deze zaak te hebben ingelicht, zonder echter tot overeenstemming te komen over de voorwaarden voor het overhandigen van de schaduwadministratie. Na de uitzending van Zembla volgen gebeurtenissen elkaar snel op. Enkele dagen later op 13 november overhandigt de heer Bos de schaduwadministratie aan Justitie waarna een onderzoeksteam ingestelt wordt. Op 14 november vindt in de Tweede Kamer een debat plaats met de ministers van Justitie, Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat. Vermeende bouwfraude en corruptie van ambtenaren staan centraal en aan de orde komen de bouwprojecten HSL-Zuid, de schaduwboekhouding van meneer Bos en de fraude bij de schipholtunnel.

Op 28 november dienen van Leers (CDA) en Van Oven (PvdA) een motie in die de Kamer verzoekt een enquête in te stellen naar naar de aard en omvang van de fraude in de bouw, de aanbestedingen en naar de vraag of Justitie in staat is daar adequaat tegen op te treden. De Kamer neemt de motie aan. Op 6 december 2001 word een tijdelijke commissie onderzoek bouwfraude ingesteld, die adviseert over opzet en methode van onderzoek. Tot voorzitter van de commissie werd Marijke Vos (GroenLinks) benoemd. De commissie breng op 24 januari 2002 verslag uit, met daarin een aanbeveling om een parlementaire enquête in te stellen en een uitgewerkt enquêtevoorstel. De Tweede Kamer stemt met dit voorstel in door op 5 februari 2002 met algemene stemmen een motie-Van Oven (PvdA) aan te nemen.

Verder wordt aangedrongen op een strafrechtelijk onderzoek door het OM en een onderzoek door de NMA naar de mate van mededinging in bouwsector en op welke wijze de postitie van het Rijk als opdrachtgever kan worden versterkt.

Aard van de enquête

De enquête commissie kreeg de opdracht onderzoek te verrichten naar:

de aard en omvang van de onregelmatigheden bij bouwprojecten

de structuurkenmerken van de bouwnijverheid

de vraag of en in welke mate de overheid in haar rol als opdrachtgever rekening heeft gehouden met de

specifieke structuurkenmerken van de bouwnijverheid

de rol van de overheid als toezichthouder, vergunningverlener en wet- en regelgever.

Daarbij zijn drie vragen belangrijk:

Zijn er prijs- en werkafspraken gemaakt en, zo ja, hebben die tot prijsverhogingen geleid?

Is er sprake van corruptie in de bouw en, zo ja, op welke schaal?

Hoe goed zijn de regels van de overheid en hoe strikt is de controle van de accountants?

Het onderzoek

De enquête commissie onderzocht in de periode 5 februari 2002 en 12 december 2002. Daarbij lag de nadruk vooral op het in kaart brengen van de aard en omvang van de onregelmatigheden en de rol van de diverse betrokken in de bouwsector. Op 12 december presenteerde de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid het eindrapport 'De bouw uit de schaduw'. Acht dikke boekwerken van in totaal ruim 3000 pagina's.

Openbare verhoren

De openbare verhoren startten op 22 augustus 2002 en duurden tot en met 27 september 2002. Tijdens de verhoren zijn diverse kopstukken uit de bouwwereld, de overheid en de politiek ondervraagd. De verhoren concentreerden zich op de vraag of en in hoeverre er in de bouwsector sprake is van (verboden) prijsafspraken en of er bij de overheid sprake is van corruptie bij het verlenen van bouwopdrachten.

Ook de schikking bij de Schipholspoortunnel-zaak kwam aan de orde; de schikking in deze zaak leidde in november 2001 tot boze reacties in de Tweede Kamer. Destijds verklaarde toenmalig minister van Justitie Korthals niet van de schikking geweten te hebben. Tijdens het verhoor door de enquêtecommissie verklaarde Korthals, op dat moment minister van Defensie, dat het feit dat sprake was van een schikking toch voor het debat in de Tweede Kamer aan hem was medegedeeld.

conclusies en aanbevelingen

Toen de enquêtecommissie aan haar taak begon, was het duidelijk dat er een en ander mis was in de bouwnijverheid. De geheime schaduwadministratie en de afhandeling rond de affaire rond de schipholtunnel vormde de aanleiding voor de parlementaire enquête en bleken slechts het topje van de ijsberg te zijn.

In het eindverslag concludeert de commissie dat er sprake is geweest van grootschalige fraude in de bouw. Bouwbedrijven maakten onderlinge prijsafspraken en verdeelden het werk, waardoor er geen concurrentie was, geheel tegen de Europese regels in. Gemiddeld werd 8,8 procent te veel in rekening gebracht, waardoor de staat vele honderden miljoenen euro's te veel heeft betaald. Hoe hoog de schade precies is, kon niet worden berekend.

Het systeem leidde tot prijsopdrijving en tot afname van concurrentie en technologische vernieuwing in de bouw, volgens de commissie. Bovendien hielden overheidsfunctionarissen te weinig afstand tot de bouwers, met alle risico's van belangenverstrengeling. Uit de openbare verhoren van eind deze zomer en uit 'schaduwadministraties' blijkt dat er sinds jaar en dag systematisch illegale marktafspraken zijn gemaakt door zeker zeshonderd bedrijven. De grote concerns in de grond-, weg- en waterbouw zaten in ,,kartelachtige structuren''.

Andere bouwers weerspraken dit niet en bleken ook administraties bijgehouden te hebben. Ze werden, om verborgen te blijven voor onderzoekende instanties, op privé-adressen bewaard en veelal vernietigd zodra de eerste verhalen over de afspraken in de publiciteit kwamen.

De commissie concludeert ook dat er geen sprake is geweest van corruptie of omkoping van ambtenaren. Wel heeft het toezicht gefaald. Het Openbaar Ministerie en de kartelpolitie (NMA) hebben te weinig gedaan met berichten dat het mis was in de bouw. De commissie vindt dat er veel te lang (bijna drie jaar) over gedaan is om de schaduwboekhouding van Koop Tjuchem van oud-directeur Ad Bos los te krijgen en laakt de ,,Babylonische spraakverwarring'' rondom de schikking van de Schipholtunnelfraude. Uiteindelijk hebben klokkenluiders en journalisten de zaak aan het rollen gebracht.

Minister Korthals heeft als minister van Justitie de Kamer onjuist geïnformeerd over een schikking die het OM had gemaakt met de bouwers van de Schipholtunnel om een kostbare rechtszaak over de mogelijke fraude te voorkomen. Welliswaar lag dat aan de gebrekkige informatievoorziening door ambtenaren, maar de commissie acht hem wel verantwoordelijk. Verder kregen ook oud-minister Jorritsma en minister Netelenbos veel kritiek.

Als aanbevelingen doet de commissie onder meer:

- een wettelijke regeling van aanbesteding en een beter overheidstoezicht daarop
- alleen zakelijke contacten tussen ambtenaren en aannemers
- een openbare landelijke lijst van bedrijven die hebben gefraudeerd, zodat opdrachtgevers op de hoogte zijn
- de laagste inschrijfprijs moet bepalend zijn bij standaardwerken
- een hogere prioriteit van het OM bij fraudebestrijding
- meer sanctiemogelijkheden voor de NMA

Bijzonderheden

Zwarte Kas

Tijdens de verhoren werd onthuld dat veel bedrijven in de bouwsector o.a. bij de bouw van de Schipholtunnel een zwarte kas hebben. De kas werdt gevuld met de verkoop van restmateriaal en werd gebruikt voor prive-aankopen, regentoeslagen, doorgewerkte zaterdagen, vakantiehulpen zodat deze zaken vlot konden verlopen en de BTW ontdoken kon worden.

Corrupte ambtenaren

Ad Bos, de oud-directeur van bouwbedrijf Koop Tjuchem die de bouwfraude als eerste aan de kaak stelde, kwam tijdens een tweede verhoor van hem niet met concrete voorbeelden van corruptie of omkoping. Eerdere beweringen van hem over het aantal corrupte ambtenaren en de omvang van de bouwfraude werden later door hem afgezwakt.

Bos verklaarde nu slechts dat hij vermoedt dat er in de jaren negentig circa 100 ambtenaren waren die presentjes ter waarde van 200 gulden of meer hebben aangenomen. Het ging daarbij onder meer om bezoeken aan sexclubs, etentjes en diensten, zoals verbouwingen. Eerder had Bos de indruk gewekt dat het om veel meer gevallen van omkoping ging. De commissie concludeerde uiteindelijk dat er geen sprake was geweest van corruptie van ambtenaren. De wetenschappers die onderzoek verrichtte delen deze mening overigens niet omdat er geen betrouwbare conclusie uit de gegevens kon worden getrokken. Bovendien kregen ze een spreekverbod opgelegd.

Politieke betekenis

In het eindrapport heeft de commissie zeer harde kritiek op de drie (ex-)ministers, het Openbaar Ministerie, de NMA en de bouwbedrijven. Vijf uur na de officiële presentatie van het eindrapport maakte minister Korthals van Defensie bekend dat hij als gevolg van de conclusies zijn ontslag had aangeboden. Hij had al aangegeven op te zullen stappen als de commissie harde conclusies over hem zou vellen omdat hij niet 'mank' als minister wilde functioneren terwijl er een grote reorganisatie van Defensie op komst was. Het onjuist informeren van de Tweede Kamer is een van de zwaarste politieke oordelen die kan worden geveld. Korthals had de Kamer destijds verzekert dat hij niet op de hoogte was van de schikking rond de Schipholtunnel die er zat aan te komen. Uit de openbare verhoren bleek dat de minister al in juli 2001 op de hoogte was gebracht van de schikking. Naast de tunnelaffaire lag de minister ook onder vuur in de discussie over de beveiliging van Pim Fortuyn.

Voormalig minister Netelenbos van Verkeer en Waterstaat ontbrak het volgens de commissie aan kritisch vermogen en ging er ten onrechte van uit dat de financiële stromen in de schaduwboekhoudingen geen geld maar slechts 'pepernoten' waren. Ook onderhield ze contacten met directieleden van bouwbedrijf Koop terwijl ze ervan op de hoogte was dat het bedrijf betrokken was bij mogelijke malversaties. De commissie heeft ook kritiek op het slechte functioneren van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), die onder Jorritsma's politieke verantwoordelijkheid viel toen zij minister van Economische Zaken was.

Het OM en de NMa zijn beiden tekortgeschoten. Ondanks aanwijzingen voor concurrentiebeperkende en onwettige afspraken ontbrak het de NMa en OM aan een daadkrachtig optreden tegen de bouwsector. Informatie over de fraude en onregelmatigheden is niet op de juiste waarde geschat.

Het OM heeft naar aanleiding van de enquete een strafrechtelijk onderzoek gestart naar corrupte ambtenarenen en medewerkers van bouwbedrijven. Inmiddels is bekend dat in 2004 de top van de bouwwereld zich zal moeten verantwoorden voor hun aandeel in de fraude. Verder komt er waarschijnlijk een strafzaak tegen honderd andere verdachten en het OM neemt volgend jaar een beslissing over de vervolging van 12 corrupte ambtenaren.

De Nederlandse Mededingsautoriteit (NMA) heeft na diverse invallen in maart 2003 notitities gevonden die erop wijzen dat er nog steeds sprake is van fraude. Daarom heeft het kabinet de maatregelen verscherpt, de
boetes voor fraudeurs en personen die niet meewerken worden verhoogd, de bevoegdheden bij het onderzoek zijn vergroot en ook dient de bouwer in het vervolg te bewijzen dat er goede berekeningen zijn gemaakt.

Samenstelling enquetecommissie

De samenstelling van de enquêtecommissie was als volgt:

voorzitter

Marijke Vos (GroenLinks)

leden

Peter Rehwinkel (PvdA), eerste ondervoorzitter, tot mei 2002
Otto Vos (VVD), tweede ondervoorzitter, tot mei 2002
Jan ten Hoopen (CDA) (ondervoorzitter vanaf juni 2002)
Franciska Ravestein (D66), tot mei 2002
Jan de Wit (SP)
Kees van der Staaij (SGP)
Harry Smulders (LPF), sedert juni 2002
Adri Duivesteijn (PvdA), sedert juni 2002
Gijs de Vries (VVD), van juni tot oktober 2002
Willibrord van Beek (VVD), sedert oktober 2002

Marijke Pe (griffier)

Feitelijke gegevens

indiener(s)	Van Oven c.s.
datum aanvaarding voorstel door TK	5 februari 2002
periode openbare verhoren	22 augustus 2002 - 27 september 2002
duur in dagen	311
datum eindverslag	12 december 2002
aftredens	Minister Korthals (Defensie)
aantal gehoorde getuigen/deskundigen	65
omvang eindrapport	401 pagina's incl. bijlagen
voorzitter	Marijke Vos (GroenLinks)

9 november besteedt tvprogramma Zembla aandacht aan vermeende bouwfraude
13 november 2001 overhandigt Bos schaduwboekhouding aan Justitie
14 november kamervragen en debat nav tvprogramma
28 november motie van Leers en Van Oven aangenomen
6 december 2001 start tijdelijke commssie
24 januari 2002 tijdelijke commissie doet voorstel voor enquete
5 februari 2002 tweede kamer geeft opdracht tot enquête
22 augustus start openbare verhoren tot 27 september
12 december brengt de commissie haar eindverslag uit.
maart 2003 tweede kamer bespreekt verslag en doet aanbevelingen

bronnen en verwijzingen

diverse nieuwsberichten uit "De Volkskrant" (18-4)
eindrapport Parlementaire Enquête Bouwnijverheid
dossier bouwfraude NRC Handelsblad




	Maatschappelijke context

	Aard van de enquête

	Het onderzoek

	Bijzonderheden

	Politieke betekenis

	Samenstelling enquetecommissie

	Feitelijke gegevens

	bronnen en verwijzingen

	Nieuws

	Agenda



Home Route