Nieuw kiesstelsel (voorstel De Graaf)

Het kabinet-Balkenende II wilde een nieuw kiesstelsel invoeren waarin kiezers twee stemmen uitbrengen: één op de landelijke lijst van een politieke partij en één op een districtskandidaat. Nadat minister De Graaf tijdens de Paascrisis van maart 2005 was afgetreden, werd zijn wetsvoorstel ingetrokken. Dit was de uitkomst van het Paasakkoord dat de Tweede Kamerfracties van CDA, VVD en D66 na de crisis sloten. Minister Pechtold stelde als opvolger van De Graaf het burgerforum kiesstelsel in.

De bedoeling van het voorstel van minister De Graaf was de band tussen kiezers en gekozenen te versterken door de helft van de Tweede Kamer in districten te kiezen. De kandidaten die in een district de meeste stemmen hadden gekregen zouden direct namens hun partij in de Tweede Kamer komen (mogelijk zou hierbij wel een bepaalde kiesdrempel gehanteerd worden). In totaal zouden op die manier 75 districtsvertegenwoordigers in de Tweede Kamer komen.

Vervolgens zou op basis van de uitgebrachte eerste stemmen worden vastgesteld hoe de Tweede Kamerzetels naar evenredigheid over de partijen moesten worden verdeeld. Het vaste aantal van 150 Tweede Kamerleden zou gehandhaafd blijven.

Hoofdlijnenakkoord kabinet-Balkenende II

In het hoofdlijnenakkoord (regeerakkoord) van het kabinet-Balkenende II was op voorstel van D66 afgesproken nog in de regeerperiode van dat kabinet een nieuw kiesstelsel in te voeren. Het daarvoor benodigde voorstel om de Kieswet te wijzigen moest volgens het akkoord binnen twaalf maanden na het aantreden van het kabinet voor advies naar de Raad van State. Het was de bedoeling dat het nieuwe kiesstelsel reeds bij de eerstvolgende Tweede Kamerverkiezingen zou worden gebruikt.

In het hoofdlijnenakkoord werd gesteld dat herziening van het kiesstelsel een belangrijke bijdrage kan leveren aan versterking van de democratie, ervan uitgaande dat er een sterkere nadruk zal worden gelegd op het eigen mandaat van de individuele volksvertegenwoordiger. Om dit te bereiken was afgesproken te bezien hoe:

een deel van de zetels via districten aan kandidaten kan worden toegewezen;

een ander deel toegewezen zou kunnen worden via landelijke lijsten die door politieke partijen worden vastgesteld.

Als randvoorwaarde gold dat het nieuwe kiesstelsel moest blijven "binnen de grondwettelijke voorwaarden van evenredige vertegenwoordiging en het vaste aantal van 150 Tweede Kamerzetels". Door de uitslag van het aantal per partij behaalde zetels te bepalen door het totale aantal in het gehele land uitgebrachte stemmen per partij moest verzekerd worden "dat partijen en hun ondersteunende kiezersgroepen op dezelfde grondslag van evenredige vertegenwoordiging als in het huidige stelsel in de Tweede Kamer zijn vertegenwoordigd".

Volgens het hoofdlijnenakkoord zou het nieuwe kiesstelsel uitgaan van ofwel:

één stem die districtsgewijs wordt uitgebracht;

ofwel

twee stemmen, waarvan één op de landelijke lijst en één op een districtskandidaat naar voorkeur. In dat geval bepaalt de stem op de landelijke lijst de zetelverdeling in de Tweede Kamer.

Overeengekomen was dat de partijen, binnen zelfgekozen procedures, kandidaten voor de districten zouden stellen. De districten konden enkelvoudig of meervoudig zijn.

Ten slotte stond in het hoofdlijnenakkoord dat bij de voorbereiding van voorstellen ook andere varianten betrokken zouden worden die het eigen mandaat van volksvertegenwoordigers benadrukken.

Meer over de Raad van State

Van hoofdlijnennotitie tot wetsvoorstel

In het najaar van 2003 bracht minister De Graaf (Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties) een notitie op hoofdlijnen uit met de titel 'Naar een sterker parlement'. De Raad voor het openbaar bestuur en de Kiesraad zetten vraagtekens bij de noodzaak tot een nieuw kiesstelsel over te gaan. Ook de Tweede Kamer was kritisch over de plannen. Met name coalitiepartner VVD kraakte het voorstel van De Graaf af.

In zijn hoofdlijnennotitie stelde minister De Graaf voor de helft van de Tweede Kamer via districtsvertegenwoordigers te kiezen. Doel daarvan was het "bevorderen dat meer Kamerleden een eigen kiezersmandaat verwerven, waarbij het stelsel zo moet zijn ingericht dat dit leidt tot een versterking van de band tussen kiezers en gekozenen, een sterker parlement, een grotere betrokkenheid van de kiezers bij de landelijke politiek en een revitalisering van politieke partijen".

In augustus 2004 stemde het kabinet in met de indiening van een wetsvoorstel over het nieuwe kiesstelsel. Het wetsvoorstel dat het kabinet in januari 2005 naar de Tweede Kamer stuurde was op hoofdpunten nagenoeg gelijk aan het voorstel uit de hoofdlijnennotitie. Alleen op het punt van de 'incompatibiliteit' (onverenigbaarheid) van districts- en landelijke kandidatuur had het kabinet water bij de wijn gedaan. Overeenkomstig de wens van de Tweede Kamer zou het mogelijk worden om zowel in een district als op de landelijke lijst kandidaat te zijn.

Wederom waren adviesorganen zoals de Kiesraad, de Raad voor het Openbaar Bestuur, de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken kritisch over het wetsvoorstel. Ook de Raad van State zag niet in hoe op deze manier de relatie kiezer - gekozene versterkt zou worden. Wetstechnische bezwaren zag de Raad echter niet. Het kabinet diende het voorstel ongewijzigd in.

Letterlijke tekst (PDF)

Hoofdlijnennotitie nieuw kiesstelsel 'Naar een sterker parlement'

Het voorstel van minister De Graaf

Tweestemmenstelsel

Kiezers zouden volgens het voorstel van minister De Graaf voortaan twee stemmen mogen uitbrengen:

de eerste stem op een kandidaat op de landelijke lijst van een politieke partij;

de tweede stem op een districtskandidaat van een partij.

De eerste en tweede stem hoefden niet op kandidaten van dezelfde partij te worden uitgebracht.

Meervoudige districten

De districten zouden meervoudig zijn. Dat wil zeggen dat er per district minimaal twee kandidaten in de Tweede Kamer zouden komen. In grootstedelijke gebieden zou het gaan om vijf of zes afgevaardigden. De rest van het land zou worden verdeeld in ongeveer 20 districten met, afhankelijk van de omvang, twee tot vijf afgevaardigden.

Om te voorkomen dat nummers vier of vijf met heel weinig stemmen in hun district toch in de Tweede Kamer zouden komen, was het kabinet van plan een kiesdrempel in te voeren. Districtskandidaten moesten dus minimaal een bepaald aantal stemmen halen om in aanmerking te komen voor een Kamerzetel.

Meer over districtsindeling met aantal afgevaardigden (wetsvoorstel)

In totaal 75 districtsvertegenwoordigers

De kandidaten die in een district de meeste stemmen zouden hebben gekregen, zouden direct namens hun partij in de Tweede Kamer komen. In totaal zouden op die manier 75 districtsvertegenwoordigers in de Tweede Kamer komen. Dit is de helft van het totaal aantal Kamerzetels.

Evenredige vertegenwoordiging

Vervolgens zou op basis van de uitgebrachte eerste stemmen vastgesteld worden hoe de Tweede-Kamerzetels naar evenredigheid over de partijen verdeeld moesten worden. De verdelingsmethode bleef vergeleken met het bestaande stelsel onveranderd.

De Tweede Kamerfracties van de partijen, waarin dus in ieder geval degenen zitting zouden nemen die vanuit een district waren gekozen, zouden worden aangevuld met kandidaten van de landelijke lijst van de betreffende partij totdat die partij zoveel Kamerleden heeft als waarop de partij volgens de evenredige vertegenwoordiging recht heeft. De volgorde van de kandidaten op de landelijke lijst zou bepaald worden aan de hand van de eerste stemmen die op personen op de landelijke lijst van die partij waren uitgebracht.

Incompatibiliteit districts- en landelijke kandidatuur

Het kabinet stelde aanvankelijk incompatibiliteit (onverenigbaarheid) van districts- en landelijke kandidatuur voor. Dat betekende dat kandidaten niet tegelijkertijd op een districtslijst en op de landelijke lijst van een partij mochten staan. Ze moesten dus ofwel proberen bij de verkiezingen in een district een zetel te verwerven, ofwel via de landelijke lijst. Omdat nagenoeg de hele Tweede Kamer zich hiertegen verzette, schrapte het kabinet dit in het uiteindelijke voorstel.

Vast aantal van 150 Kamerleden en overschotzetels

In het hoofdlijnenakkoord van het kabinet was afgesproken dat het totaal aantal zetels vast op 150 moest blijven. 'Überhangmandate' zoals in Duitsland zouden dus een probleem vormen, omdat het aantal Kamerzetels in dat geval boven de 150 zou uitkomen. Dit probleem van 'overschotzetels' zou ontstaan als het aantal in de Tweede Kamer gekozen districtskandidaten van een partij groter zou zijn dan het aantal zetels waarop de partij op basis van landelijke evenredige vertegenwoordiging recht heeft.

Volgens het kabinet was in meervoudige districten de kans op overschotzetels buitengewoon gering als er, op een totaal van 150 Kamerzetels, 100 of minder districtskandidaten worden gekozen. Mede daarom was voor het aantal van 75 districtskandidaten gekozen.

Meer over

	kiesstelsels
	tweestemmenstelsel
	de Tweede Kamer

Huidig kiesstelsel

De Tweede Kamer wordt nu gekozen via het kiesstelsel van de evenredige vertegenwoordiging. In zo'n stelsel wordt het totale aantal uitgebrachte stemmen gedeeld door het aantal zetels. De uitkomst daarvan heet de kiesdeler. Het aantal zetels dat een partij behaalt wordt berekend door het aantal stemmen op die partij te delen door de kiesdeler, en de uitkomst hiervan op het eerstvolgende gehele getal naar beneden af te ronden.

Omdat er in de praktijk partijen aan de verkiezingen meedoen die een kleiner aantal stemmen behalen dan de kiesdeler en door de afronding naar beneden, kunnen niet alle 150 Tweede Kamerzetels meteen worden verdeeld. Er blijven nog te verdelen 'restzetels' over. Dit gebeurt volgens de 'methode van de grootste gemiddelden'.

Het kiesstelsel kent ook de mogelijkheid van lijstverbindingen (lijstencombinaties) en voorkeurstemmen.

Meer over

	de huidige wijze van verkiezen van de Tweede Kamer
	zetelverdeling na verkiezingen

Voordelen

Gemengd kiesstelsel: districts- èn evenredige vertegenwoordiging

In het huidige stelsel krijgen de lijsttrekkers verreweg het grootste aantal stemmen. Hoewel er enkele niet-lijsttrekkers zijn die zelf veel voorkeurstemmen krijgen, komen de meeste parlementariërs 'op de slippen' van de lijsttrekker in de Tweede Kamer. Door een aanzienlijk aantal Kamerleden in districten te kiezen, zouden in het nieuwe stelsel meer Kamerleden een eigen kiezersmandaat krijgen.

Het eigen kiezersmandaat van de afgevaardigden uit de districten moest er toe leiden dat zij zich meer inspannen om de kiezers uit hun district daadwerkelijk te vertegenwoordigen. De band tussen kiezers en gekozenen moest zo worden versterkt en de 'kloof' tussen burgers en politiek gedicht. Daarnaast zou het eigen kiezersmandaat moeten leiden tot een krachtiger parlement dat zich dualistischer opstelt tegenover het kabinet.

Ook zou het nieuwe kiesstelsel de kiezers het gevoel moeten geven dat hun stem er echt toe doet en zodoende bijdraagt aan grotere betrokkenheid bij de landelijke politiek en een hoge opkomst bij de verkiezingen.

Een ander voordeel is dat partijen door de verkiezingen in de districten gedwongen worden naar meer aansprekende kandidaten te zoeken. Op die manier zou ook binnen de partijen een nieuw elan kunnen ontstaan. Dit is nodig omdat steeds minder mensen lid zijn van politieke partijen, terwijl de huidige parlementaire democratie nauwelijks zou kunnen functioneren zonder politieke partijen.

Omdat de overstap op een districtenstelsel werd gecombineerd met behoud van evenredige vertegenwoordiging, kon ook van de voordelen daarvan geprofiteerd worden:

coherente, gedisciplineerde partijen met een eigen programma en landelijke thema's;

eerlijke kansen voor kleinere partijen. Hierdoor wordt coalitievorming bevorderd, waardoor regeringen kunnen bogen op brede electorale steun.

De overgang naar een gemengd kiesstelsel (combinatie van evenredige èn districtsvertegenwoordiging) is volgens de voorstanders een internationaal zichtbare trend die de mogelijk biedt 'the best of both worlds' te combineren. In Duitsland, Italië, Nieuw-Zeeland, Schotland, Wales, Japan, Venezuela, Bolivia, Mexico, Rusland, Hongarije, Albanië, Armenië, Kroatië en Georgië bestaat al een gemengd stelsel, en in het Verenigd Koninkrijk wordt het overwogen.

Overschotzetels

Hoewel het kabinet beweerde dat het aantal van 75 districtskandidaten met het oog op het vermijden van overschotzetels "in ieder geval veilig" is, zei het ook dat de kans op het ontstaan van één of enkele overschotzetels theoretisch niet uit te sluiten is. Het voorstel was dus niet "in ieder geval veilig". Het kabinet wilde in de Kieswet een regeling opnemen voor het geval de verkiezingsuitslag toch tot overschotzetels zou leiden.

Meervoudige districten

Voordelen van meervoudige districten zijn:

meer kiezers krijgen de kans zich te laten vertegenwoordigen door de districtskandidaat van hun voorkeur;

meer partijen krijgen de kans een district binnen te halen;

in tegenstelling tot bij enkelvoudige districten is er weinig kans op overschotzetels. Dit komt doordat in het algemeen alle grote partijen districtszetels zullen winnen, zodat meteen al een redelijk evenwichtige verdeling ontstaat;

grote partijen hebben namens de meeste districten een vertegenwoordiger;

er kunnen vaste (bijv. langs geografische grenzen) districten worden vastgesteld. Bij enkelvoudige districten daarentegen zijn er veel meer districten nodig die bovendien allemaal ongeveer evenveel kiezers moeten vertegenwoordigen. De uitslag in enkelvoudige districten wordt dan erg afhankelijk van de precieze vaststelling van de districtsgrenzen. Dit nodigt uit tot manipulatie van de grensbepaling ('gerrymandering').

Incompatibiliteit districts- en landelijke kandidatuur

In Duitsland mogen kandidaten zowel in een district als via een landelijke lijst aan de verkiezingen deelnemen. De ervaring heeft geleerd dat veel kandidaten die in hun district niet gekozen worden, alsnog via de landelijke lijst in het parlement komen. Dit ondermijnt het belang van de districtsverkiezing.

Meer over

	dualisme en monisme
	tweestemmenstelsel in Duitsland

Nadelen

Gemengd kiesstelsel: districts- èn evenredige vertegenwoordiging

Nadeel van een gemengd kiesstelsel is dat het erg ingewikkeld is. De manier waarop de Tweede Kamer zou worden samengesteld werd daardoor voor de kiezers weinig inzichtelijk. Een ander nadeel is dat er twee soorten Kamerleden zouden ontstaan: de helft met een regionale binding, de andere helft gekozen via evenredige vertegenwoordiging.

Aangezien de landelijk gekozen Kamerleden pas bij hun fracties aanschuiven nadat de districtsafgevaardigden voorrang hebben gekregen, zouden zij beschouwd kunnen worden als een soort tweede garnituur. De argumentatie van het kabinet dat districtsvertegenwoordiging zo goed is in verband met het eigen kiezersmandaat van districtsafgavaardigden versterkte dit etiket.

Ondanks de kabinetsvoorkeur voor meervoudige districten en het relatief geringe aantal van 75 districtsafgevaardigden bleef er een weliswaar kleine kans bestaan op overschotzetsls.

Een ander nadeel was dat het onduidelijk is of de bevolking wel zit te wachten op een wijziging van het kiesstelsel:

is het niet de toevallige hobby van een kleine groep voorstanders? Hebben veel kiezers de behoefte om zich door districtsafgevaardigden te laten vertegenwoordigen?

waarom worden districten gevormd op basis van geografische scheidslijnen? Is dat in deze tijd niet achterhaald?

leidt een stelselwijziging nu echt tot het oplossen van problemen? Moeten Kamerleden ongeacht het kiesstelsel niet gewoon beter hun werk doen?

is Nederland niet zo klein dat het zelf eigenlijk een soort regio binnen Europa is, waarvan opdeling in districten ietwat overdreven is?

Als bezwaar tegen een gemengd stelsel kan genoemd worden dat er geen echte keus wordt gemaakt en het als het ware vlees noch vis is. Er zou een ingewikkeld nieuw stelsel komen terwijl niet ten volle wordt geprofiteerd van een districtenstelsel.

Ook zou gesteld kunnen worden dat een gemengd stelsel niet 'the best of both worlds' maar 'the worst of both worlds' verenigt. De nadelen van evenredige vertegenwoordiging (een versplinterd partijstelsel en halfbakken compromissen als gevolg van coalitievorming) werden gecombineerd met de nadelen van districtsvertegenwoordiging.

Nadeel van districtsvertegenwoordiging kan bijvoorbeeld zijn dat districtsafgevaardigden hun achterban in hun kiesdistrict tevreden moeten stellen. Dit brengt het risico met zich mee van cliëntelisme (vriendjespolitiek) en overdreven aandacht voor regionale deelbelangen ten koste van het algemeen belang.

Mogelijk moeten bepaalde regio's geappaiseerd worden door het verstrekken van regiosubsidies of het aanleggen van wegen en spoorlijnen. Dit leidt al snel tot rondpompen van geld en tot investeringen in onrendabele projecten. Het risico bestaat dat alle regio's tevreden moeten worden gesteld door verdelende rechtvaardigheid. Dit staat echte keuzes in de weg en kan leiden tot versnippering van middelen en suboptimale oplossingen.

Binnen het parlement bestaat het risico van kliekjesvorming tussen Kamerleden uit hetzelfde district en animositeit tussen Kamerleden uit verschillende districten. Mogelijk worden (vermeende) belangentegenstellingen tussen regio's gecultiveerd die in geen verhouding staan tot de maatschappelijke werkelijkheid.

Het kabinet deelde de angst voor cliëntelisme en regionalisering niet, en had er niets op tegen als in het parlement ook aandacht wordt gevraagd voor regionale problemen.

Meervoudige districten

Een nadeel van meervoudige districten kan zijn dat kiesdistricten zo groot zijn dat de kiezers ze niet als hun persoonlijke leefomgeving beschouwen en het district niet als 'hun district' ervaren. Ook kunnen er in sommige gevallen wel erg veel (oplopend tot vijf of zes) vertegenwoordigers voor een district in de Tweede Kamer komen.

Men kan zich afvragen wat de waarde van districtsverkiezingen is als niet alleen de winnaar maar ook een heel stel anderen in de Tweede kamer komen. Vertegenwoordigt iemand die als nummer vijf uit een district in de Kamer komt nu echt een substantiële groep kiezers en is het kabinet in dit perspectief niet te optimistisch als het stelt dat in het nieuwe stelsel meer Kamerleden een eigen kiezersmandaat krijgen? Ook in het huidige stelsel is immers een eigen kiezersmandaat mogelijk door middel van voorkeurstemmen.

Ervan uitgaande dat in een gemengd kiesstelsel de helft van de Kamerleden in het parlement komt als aanvulling via een landelijke lijst en dat het grootste deel van de districtsvertegenwoordigers geen winnaar is van districtsverkiezingen zou ook in het nieuwe stelsel de meerderheid van de Kamerleden geen indrukwekkend eigen kiezersmandaat hebben.

Ter relativering van het argument dat kandidaten met relatief weinig stemmen in hun district toch in de Tweede Kamer zouden komen, moet wel bedacht worden dat het kabinet van plan was een kiesdrempel in te bouwen, zodat kandidaten minimaal een bepaald aantal stemmen in hun district moesten halen.

Incompatibiliteit districts- en landelijke kandidatuur

Een nadeel van onverenigbaarheid van districts- en landelijke kandidatuur i wordt gs dat politieke partijen moeilijker kunnen aansturen op een evenwichtige samenstelling van hun Tweede-Kamerfractie. Als politici met belangrijke specifieke kwaliteiten geen zetel halen in hun district, kunnen ze niet alsnog via de landelijke lijst in het parlement komen.

Een ander nadeel is dat als landelijk populaire politici zich kandideren in een district, de rest van het land hen niet meer kan kiezen. Dit geldt zeker voor politiek leiders, die landelijk vaak een grote bekendheid en soms grote populariteit genieten, die wordt versterkt door de media.

Als landelijk populaire kandidaten zich kandideren in een district waar hun eigen partij toevallig niet populair is, lopen ze het risico niet gekozen te worden.

Daar staat tegenover dat juist landelijk bekende kandidaten een groot voordeel hebben als ze het opnemen tegen minder bekende kandidaten in een district). Als zulke kandidaten zich via de landelijke lijst beschikbaar stellen, gaan in een district gekozen kandidaten van hun partij allemaal voor en lopen ze het risico buiten de boot te vallen.

Overigens is de kans sowieso klein dat kleinere partijen zetels via de districten weten te verwerven.

De Paascrisis en daarna

	De Paascrisis
	Op 22 maart 2005 kreeg het voorstel in tweede lezing tot het uit de Grondwet halen van de burgemeestersbenoeming geen tweederde meerderheid in de Eerste Kamer. Een dag later trad minister De Graaf (Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties) af. Dit gebeurde zowel vanwege de geleden nederlaag als vanwege zijn gebrek aan vertrouwen in verwezenlijking van zijn kiesrechthervorming.
	De plannen van minister Pechtold voor democratische vernieuwing
	In juli 2005 bracht minister Pechtold (Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties) zijn democratische vernieuwingsagenda uit. Hierop stonden een Burgerforum over het kiesstelsel, een Nationale conventie, verlaging van de voorkeursdrempel, een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester en spreiding van de gemeenteraadsverkiezingen.
	Burgerforum kiesstelsel
	In november 2006 adviseerde het burgerforum kiesstelsel om kiezers voortaan te laten stemmen op ofwel een partij, ofwel een specifieke kandidaat. De evenredige vertegenwoordiging moest gehandhaafd blijven, maar de voorkeurdrempel moest verdwijnen. Ook beval het burgerforum aan restzetels voortaan te verdelen volgens de methode van de grootste overschotten. Het burgerforum werd ingesteld door minister Pechtold en had 140 leden onder voorzitterschap van Jacobine Geel.

Meer over

	vernieuwing van het kiesstelsel
	bestuurlijke vernieuwing

Externe link

www.kiesstelsel.nl (website BZK)




	Hoofdlijnenakkoord kabinet-Balkenende II

	Van hoofdlijnennotitie tot wetsvoorstel

	Het voorstel van minister De Graaf

	Huidig kiesstelsel

	Voordelen

	Nadelen

	De Paascrisis en daarna

	Nieuws

	Agenda



Home Route