Trendmatig begrotingsbeleid (Zalmnorm)

Bij een trendmatig begrotingsbeleid wordt een vast reëel uitgavenkader vastgesteld, ook wel de Zalmnorm genoemd. De Zalmnorm houdt in dat de uitgaven niet hoger mogen zijn dan een vooraf afgesproken plafond. Het gevolg is dat de uitgavenkant van de begroting wordt losgekoppeld van de inkomstenkant. Inkomstenmee- en tegenvallers kunnen op diverse manieren behandeld worden, maar inkomstenmeevallers mogen volgens de norm niet worden gebruikt voor extra uitgaven en inkomstentegenvallers worden niet opgevangen door extra bezuinigingen.

Invoering onder Paars I

In de jaren 1983-1993 was het begrotingsbeleid gebaseerd op een feitelijke-tekortnorm. Aangezien het begrotingstekort wordt gemeten als percentage van het bruto binnenlands product (BBP), moest het beleid te pas en te onpas bijgestuurd worden, al naar gelang de conjunctuur.

Bij het aantreden van het eerste paarse kabinet in 1994 werd overgestapt op een minder conjunctuurgevoelig beleid, namelijk een trendmatig begrotingsbeleid.

Vast reëel uitgavenkader (de Zalmnorm)

Kern van het trendmatig begrotingsbeleid is een vast reëel uitgavenkader. Aan het begin van een kabinetsperiode, tijdens de onderhandelingen over het regeerakkoord, worden (onder bepaalde veronderstellingen over de ontwikkeling van de economie) afspraken gemaakt over de uitgaven (dat wil zeggen het saldo van uitgaven en niet-belastinginkomsten) en de inkomsten in de daaropvolgende vier jaar. Deze afspraken worden gemaakt in reële termen, dus uitgedrukt in euro's (vroeger guldens) van een bepaald jaar. Er wordt dus als het ware gecorrigeerd voor inflatie.

De afspraken over de uitgaven en de inkomsten worden zo gemaakt dat in het eindjaar (en eventueel in de daaraan voorafgaande jaren) wordt uitgekomen op een EMU-saldo en een EMU-schuld waar de coalitiepartners mee kunnen leven. Uit de afspraken resulteert een beeld voor de reële ontwikkeling van de uitgaven. Bij een trendmatig begrotingsbeleid wordt dit opgevat als een vast reëel uitgavenkader.

Dit vaste reële uitgavenkader wordt gebruikt als uitgavenplafond. Ieder begrotingsjaar wordt het reële uitgavenkader aangepast aan de hand van een maatstaf voor de inflatie (tot en met 2002 was dat de ontwikkeling van het prijspeil van het BBP, tegenwoordig wordt de ontwikkeling van het prijspeil van de nationale bestedingen gebruikt).

De begrotingsnorm is dat de uitgaven in een begrotingsjaar het uitgavenkader (dat zoals gezegd als plafond dient) niet te boven mogen gaan. Als dit wel dreigt te gebeuren, moet er extra bezuinigd worden (of moeten de niet-belastingontvangsten van de overheid, zoals boetes, worden verhoogd) zodat de uitgaven binnen het kader blijven. Als door meevallers of beleidswijzigingen het kader juist wordt onderschreden, mag dit worden opgevuld met extra uitgaven zolang het uitgavenplafond maar niet wordt overschreden.

Het vaste reële uitgavenkader wordt ook wel aangeduid als de Zalmnorm, genoemd naar Gerrit Zalm die deze norm in 1994 als minister van Financiën introduceerde. De Zalmnorm zegt op zichzelf niets over de zuinigheid van het begrotingsbeleid: dat hangt af van het niveau van het vaste reëele uitgavenkader, dat wil zeggen de hoogte van het uitgavenplafond, dat de politici vaststellen.

Budgetdisciplinesectoren

Het vaste reële uitgavenkader bestaat in feite uit drie uitgavenkaders, behorend bij de drie budgetdisciplinesectoren:

de budgetdisciplinesector Rijksbegroting in enge zin

de budgetdisciplinesector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt

de budgetdisciplinesector Zorg

Onder de paarse kabinetten werd soepel omgegaan met compensatie van over- en onderschrijdingen tussen de budgetdisciplinesectoren onderling, zolang het totale uitgavenkader maar niet werd overschreden. Op die manier konden meevallers in de sociale zekerheid (als gevolg van dalende werkloosheid) worden gebruikt om de zorguitgaven te verhogen.

Op het gebruik van meevallers in de sociale zekerheid voor uitgavenverhogingen elders wordt achteraf kritiek geleverd. Onder druk van het CDA is compensatie momenteel in beginsel niet meer toegestaan. De vraag is wel of het begrotingsbeleid niet te inflexibel wordt als compensatie tussen de sectoren niet meer mag. Bij de verwerking van tegenvallers in de Miljoenennota 2004 werd dan ook wederom soepel met compensatie omgesprongen.

Overigens is de budgettering van de zorg (en daarmee in feite het uitgavenkader voor die sector) aan het eind van de tweede paarse kabinetsperiode versoepeld om de wachtlijsten beter te kunnen bestrijden. Zo moest worden voorkomen dat aan het eind van het jaar (bijvoorbeeld in november) de budgetten al waren verbruikt waardoor er tot 1 januari geen patiënten meer geholpen konden woden.

Meer over...

	de budgetdisciplinesector Rijksbegroting in enge zin
	de budgetdisciplinesector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt
	de budgetdisciplinesector Zorg

Scheiding tussen inkomsten en uitgaven

Het vaste reële uitgavenkader normeert de collectieve uitgaven (inclusief de niet-belastingontvangsten). Dit betekent automatisch dat de inkomsten (uit belastingen en premies) van de overheid anders worden behandeld dan de uitgaven. Er wordt daarom ook wel gezegd dat de Zalmnorm inhoudt dat er een scheiding (een 'schot') is tussen de uitgaven en de inkomsten.

Met andere woorden, de Zalmnorm brengt met zich mee dat:

uitgaventegenvallers moeten worden opgevangen met extra bezuinigingen en niet met hogere belastingen en premies;

inkomstenmeevallers (bij de belastingen en premies) niet gebruikt mogen worden voor extra uitgaven;

inkomstentegenvallers niet gecompenseerd hoeven te worden door extra bezuinigingen.

De gedachte achter de scheiding van inkomsten en uitgaven is:

de budgettaire discipline en rust te bewaren door het normeren van de uitgaven (in goede tijden niet ineens veel meer uitgeven, in slechte tijden niet ineens heel veel bezuinigen);

de ontwikkeling van de belasting- en premie-inkomsten (die zeer conjunctuurgevoelig is) los te koppelen van het uitgavenbeleid, zodat de uitgaven niet teveel afhankelijk zijn van de conjunctuur.

Als voordelen van de Zalmnorm worden ook wel genoemd:

de behoedzame macro-economische veronderstellingen die ten tijde van het vaststellen van het uitgavenplafond worden gehanteerd;

de begrotingsrust doordat er ten tijde van de kaderbriefbesluitvorming één hoofdbesluitvormingsmoment (over vooral de uitgaven) is.

Overigens hoeven voor het vaststellen van een uitgavenkader niet noodzakelijk behoedzame veronderstellingen gebruikt te worden.

Inkomstenmee- en tegenvallers

Onder het eerste paarse kabinet deden zich aanzienlijke meevallers voor bij de belasting- en premie-opbrengsten. Hierover waren vooraf geen echte afspraken gemaakt, en ze werden grotendeels gebruikt voor lastenverlichting.

Het tweede paarse kabinet stelde, analoog aan het uitgavenkader, inkomstenijklatten op ten opzichte waarvan de meevallers (die zich in ruime mate voordeden) werden bepaald. Vooraf was bepaald dat inkomstenmeevallers volgens een bepaalde verdeelsleutel zouden worden gebruikt voor:

lastenverlichting;

aflossing van de EMU-schuld.

In geval van tegenvallers zou het omgekeerde gebeuren.

Tijdens de tweede paarse kabinetsperiode liepen de inkomstenmeevallers zo hoog op dat de verdeelsleutel werd aangepast ten gunste van schuldaflossing. Dit om te voorkomen dat de lastenverlichting al te hoog zou worden. Aan het eind van de paarse kabinetsperiode verslechterde de economische situatie overigens zodanig dat de inkomstenmeevallers achteraf veel lager bleken uit dan steeds werd gedacht. Achteraf is er ook grote kritiek dat de inkomstenmeevallers onder het tweede paarse kabinet niet volledig zijn gebruikt voor aflossing van de staatsschuld.

Momenteel zijn de meeste deskundigen van mening dat met het gebruiken van inkomstenmeevallers voor lastenverlichting (en andersom het opvangen van inkomstentegenvallers door lastenverzwaring) de conjuncturele ontwikkeling teveel wordt versterkt:

inkomstenmeevallers kunnen beter geheel aangewend worden voor aflossing van de staatsschuld;

inkomstentegenvallers kunnen beter geheel opgevangen worden door een groter EMU-tekort (dan wel een lager EMU-overschot).

De Zalmnorm onder het tweede kabinet-Balkenende

Het tweede kabinet-Balkenende bezuinigt per saldo op grote schaal. Het hanteert de Zalmnorm met dien verstande dat de uitgavenkaders meer dan voorheen zonder compensatie tussen de drie budgetdisciplinesectoren worden gehandhaafd. Inkomstenmeevallers moeten worden gebruikt om de staatsschuld af te lossen. Inkomstentegenvallers mogen leiden tot een groter begrotingstekort, maar leiden tot extra bezuinigingen en lastenverzwaringen als bepaalde doelstellingen voor het tekort in gevaar komen. Hiervan bleek kort na het aantreden van het kabinet al sprake.

Meer over het begrotingsbeleid van het tweede kabinet-Balkenende

Meer over begrotingsnormen




	Invoering onder Paars I

	Vast reëel uitgavenkader (de Zalmnorm)

	Budgetdisciplinesectoren

	Scheiding tussen inkomsten en uitgaven

	Inkomstenmee- en tegenvallers

	De Zalmnorm onder het tweede kabinet-Balkenende



Home Route