Begroting en begrotingscyclus

In de Rijksbegroting staan de voorstellen voor uitgaven en de inkomsten van het Rijk. Omdat het over geld gaat is het een belangrijk instrument om beleid te voeren. De grote lijnen van het begrotingsbeleid worden daarom vastgelegd in regeerakkoorden. Politiek gezien is de begrotingsbehandeling daarom niet echt spannend, omdat de regeringspartijen meestal het beleid steunen. Voor de oppositie is het wel een mooie gelegenheid om het beleid te bestrijden. Daarom zijn de debatten vaak toch wel levendig.

De Rijksbegroting wordt op Prinsjesdag aan de Staten-Generaal voorgelegd in de vorm van een aantal wetsvoorstellen. Dat is een jaarlijks terugkerend ritueel waarbij de minister van Financiën met het 'koffertje' naar de Tweede Kamer gaat en een korte toespraak houdt.

Het overzicht van alle uitgaven en inkomsten en de stand van de economie en de overheidsfinanciën staan in de Miljoenennota. Voor elk ministerie is er een aparte begroting en verder zijn er begrotingswetten voor het Huis der Koningin en voor de Hoge Colleges van Staat (zoals de Tweede Kamer). Ook voor fondsen zoals het Gemeentefonds en het Provinciefonds, zijn er aparte begrotingen. Bij elkaar zijn het duizenden pagina's aan tekst.

Begrotingen moeten achtereenvolgens worden voorbereid, uitgevoerd en afgesloten en tenslotte verantwoord. Ook de Tweede en Eerste Kamer moeten de begrotingsvoorstellen, -aanpassingen en -verantwoordingen behandelen en goedkeuren. Dit proces wordt de begrotingscyclus genoemd en duurt zo'n twee en een half jaar. Belangrijke momenten zijn daarbij de besluitvorming in de ministerraad en de vaststelling van de begroting door het parlement.

schematische weergave

leuk om te weten

Voorbereidende fase

De voorbereidende fase wordt afgerond met de besluitvorming in de ministerraad in de zomer voorafgaand aan het nieuwe begrotingsjaar. Daar is een lange weg aan vooraf gegaan, waarin het in het regeerakkoord neergelegde beleid uitgewerkt werd. Toch moeten in de voorbereidende fase in de ministerraad vaak nog knopen worden doorgehakt. Nieuwe ontwikkelingen leidden tot bijstellingen of nopen tot nieuwe of hogere bezuinigingen. Dat kan wel eens tot forse botsingen tussen de bewindslieden leidden, maar bijna altijd komen de ministers er na ruggespraak er wel uit.

Ruim drie/kwart jaar daarvoor, in de herfst van het tweede aan het begrotingsjaar voorafgaande jaar, stelt het ministerie van Financiën de begrotingsaanschrijving vast. Daarin staan de technische en procedurele voorschriften waar de andere ministeries zich aan te houden hebben.

In het begin van het nieuwe jaar, dus een jaar voor het begrotingsjaar, melden de ministers hun beleidswensen in beleidsbrieven aan het ministerie van Financiën. Eind maart, begin april volgt de Kaderbrief van het ministerie van Financiën. Daarin geeft de minister van Financiën een overzicht van mee- en tegenvallers, en financiële claims van de ministeries voor nieuw beleid.

De Kaderbrief heeft ook betrekking op het lopende begrotingsjaar. Dit betekent dat de lopende begroting naar aanleiding van de brief aangepast kan worden. In de begrotingscyclus zien we deze brief dus bij de uitvoering weer terug.

De ministerraad stelt naar aanleiding van de beleidsbrieven en de Kaderbrief in hoofdlijnen de uitgavenkant van de begroting vast. De minister van Financiën legt dit vast in de 'Totalenbrief'.

Medio juni dienen de ministers hun concept-ontwerpbegroting in bij de minister van Financiën. Naar aanleiding daarvan start het ambtelijk overleg, dat ten slotte uitmondt in het SG/DG-overleg. Dat is het overleg van de secretarissen-generaal van de ministeries met de directeur-generaal van de Rijksbegroting. Zo nodig overleggen de ministers bilateraal met de minister van Financiën.

Dan kunnen de ontwerpbegrotingen definitief worden opgesteld, die in augustus in de ministerraad worden behandeld en vastgesteld. Omdat over de uitgaven veelal in het voorjaar al overeenstemming is bereikt, gaat het vaak om de inkomstenkant, zoals de belastingtarieven. Dat hoeft overigens niet: nieuwe cijfers kunnen ook tot forse ingrepen aan de uitgavenkant leiden.

Meer over

	de Kaderbrief en de Totalenbrief
	de ministerraad

Behandeling Parlement

In Artikel 105 van de Grondwet staat dat de begroting bij de wet moet worden vastgesteld. De wetgevingsprocedure is op de begroting dus van toepassing. Dit betekent dat nadat de ministerraad de begroting heeft vastgesteld, de Raad van State om advies moet worden gevraagd, en dat de ministers daarop in een Nader Rapport kunnen reageren. Het voorstel, het advies van de Raad van State en het Nader Rapport gaan naar de Tweede Kamer.

De aanbieding van de begroting aan de Tweede Kamer is een bijzonder moment. Dat gebeurt op Prinsjesdag nadat de Koningin de Troonrede heeft voorgelezen. Anders dan bij gewone wetsvoorstellen, die per post naar de Tweede Kamer worden gestuurd, overhandigt de minister van Financiën tijdens een vergadering van de Tweede Kamer de begrotingsvoorstellen in een 'koffertje' aan de voorzitter. Tevens houdt hij daarbij een korte aanbiedingsspeech.

Dan begint de behandeling in de Tweede Kamer. Omdat het regeringsbeleid gesteund wordt door de regeringspartijen komt het kabinet daarbij zelden in de problemen. Omdat het over beleid gaat is het voor de niet-regeringspartijen wel een goede gelegenheid fel oppositie te voeren. Zij proberen duidelijk te maken dat de regering het helemaal verkeerd doet en dat zij het veel beter zouden doen. Levendige debatten zijn vaak het gevolg.

Omdat de wetgevingsprocedure van toepassing is, kan de Tweede Kamer de voorstellen wijzigen. Meestal zijn dat slechts wijzigingen in de marge. De meerderheid van de Tweede Kamer steunt immers het regeringsbeleid.

Nadat de Tweede Kamer de voorstellen heeft aangenomen, moet ook de Eerste Kamer de voorstellen behandelen en goedkeuren. De Eerste Kamer kan de voorstellen niet meer wijzigen.

Meer over

	Prinsjesdag
	de weg van een wetsvoorstel
	Tweede Kamer
	Eerste Kamer
	Budgetrecht

Uitvoering

De ministeries geven maandelijks gegevens over het verloop van hun financiën door aan de minister van Financiën. Dit doen ze in zogenaamde 'maandstaten'. Daarmee heeft de minister van Financiën een maandelijks geactualiseerd totaaloverzicht van de uitvoering van de begroting in het betreffende begrotingsjaar.

In maart stelt de minister van Financiën de al eerder genoemde Kaderbrief op. Daarin staan, naast wensen voor nieuw beleid, ook financiële mee- of tegenvallers. Beleidswijzigingen kunnen ook tot aanpassing van de begroting leiden. Eén en ander wordt verwerkt in de voor 1 juni te verschijnen Voorjaarsnota, met de bijbehorende suppletore begrotingen. Dit zijn geactualiseerde versies van de begrotingen. Deze moeten door de Tweede en Eerste Kamer worden behandeld en goedgekeurd.

Min of meer analoog werkt de najaarsnota die voor 1 december moet zijn ingediend. Ook deze gaat vergezeld van suppletore begrotingen, maar vrijwel nooit is meer sprake van grote beleidswijzigingen. Aan het eind van het begrotingsjaar is het namelijk niet meer mogelijk om grote veranderingen aan te brengen in het budgettaire beleid voor dat jaar.

Verantwoording en controle

In het eerste kwartaal van het nieuwe jaar stelt elk ministerie zijn jaarverslag op. Daarin legt het verantwoording af over het gevoerde beleid. Bovendien stelt het ministerie van Financiën ook nog een algemeen financieel jaarverslag van het Rijk op. Deze verslagen worden door de Algemene Rekenkamer gecontroleerd. Hoewel de Algemene Rekenkamer aanvankelijk alleen de rechtmatigheid controleerde, controleert zij hoe langer hoe meer ook de doelmatigheid: wordt met het bestede geld ook op efficiënte wijze het doel bereikt.

De Algemene Rekenkamer legt haar bevindingen neer in rapporten die zij aan de Tweede Kamer aanbiedt. Die rapporten bevatten niet alleen conclusies, maar ook aanbevelingen hoe het een volgend jaar (nog) beter zou kunnen.

Meer over

	de begroting
	de begrotingscyclus




	Voorbereidende fase

	Behandeling Parlement

	Uitvoering

	Verantwoording en controle



Home Route